III SA/Wr 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jerzy Strzebinczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2011 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi A. O., na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S., z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie odmowy sporządzenia planu zalesienia, postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. A. O. wniósł skargę na opisane w osnowie niniejszego postanowienia pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych Nadleśnictwa w S. w przedmiocie odmowy sporządzenia planu zalesienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że Nadleśniczy Lasów Państwowych odmówił sporządzenia planu zalesienia, ponieważ skarżący nie dostarczył kompletnej dokumentacji wymaganej przez obowiązujące przepisy prawa. Pełnomocnik wskazał również, że w niniejszej sprawie należy rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest działalność organów administracji publicznej. Działalność ta charakteryzuje się określonymi cechami. Przede wszystkim jest wynikiem czynności podejmowanych przez organy władzy publicznej, a więc podmioty dysponujące władzą w imieniu państwa. Działalność ta przybiera ściśle określone formy prawne i jest podejmowana w granicach kompetencji przyznanych organowi przez prawo. W art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach. Ponadto, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi następuje postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 tej samej ustawy). W niniejszej sprawie A. O. wniósł skargę na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych w przedmiocie odmowy sporządzenia planu zalesienia. W konsekwencji zatem należało rozważyć, czy Nadleśniczy Lasów Państwowych sporządzając plan zalesienia działa jako organ administracji publicznej i czy sporządzenie lub też odmowa sporządzenia planu zalesienia jest czynnością podlegającą kontroli sądów administracyjnych. Definicję organu administracji publicznej zawiera art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest minister, centralny organ administracji rządowej, wojewoda, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione art. 1 pkt 2 tej ustawy. Jako organ administracji publicznej traktowany jest również podmiot powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59) nadzór nad gospodarką leśną sprawuje – w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa – starosta. Nadzór ten polega między innymi na wydawaniu decyzji administracyjnych (np. starosta wydaje decyzje o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie szkód – art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o lasach). Z przepisu tego wynika zatem, że starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 5 ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym starosta może, w drodze porozumienia, powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych. Oznacza to, że nadleśniczy działając na podstawie przepisów ustawy o lasach, może występować w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia. Ustawa o lasach nie przewiduje, by sporządzenie przez nadleśniczego planu zalesienia na podstawie art. 35 ust. 5 tej ustawy – zgodnie z którym nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą. W konsekwencji zatem, nadleśniczy, sporządzając plan zalesienia, nie występuje w roli organu administracji publicznej, bowiem art. 35 ust. 5 ustawy o lasach bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia planu zalesienia i potwierdzenia jego wykonania. Wskazać także trzeba, że z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.) wynika, że warunkiem uzyskania pomocy na zalesienie z funduszy Unii Europejskiej jest zobowiązanie się przez rolnika do zalesienia określonych gruntów i pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia wykonania zalesienia – zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach ustawy o lasach (§ 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia). W rozporządzeniu tym określono także obligatoryjne elementy planu zalesienia (§ 6 rozporządzenia). Z powołanych przepisów wynika, że plan zalesienia ma charakter czynności faktycznej (opiniodawczej), na którą powołuje się rolnik, składając zobowiązanie o zalesieniu w postępowaniu o przyznanie pomocy na zalesienie. Plan zalesienia nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach rolnika ubiegającego się o pomoc na zalesienie. Opracowanie takiego planu nie następuje również w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić także trzeba, że przepisy ustawy o lasach oraz powołanego rozporządzenia nie przewidują żadnej formy, w jakiej powinien być sporządzony plan zalesienia lub odmowa jego sporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzenia (ani odmowy sporządzenia) planu zalesienia nie można zaliczyć do kategorii czynności o charakterze materialno – technicznym, rozstrzygającej o prawach i obowiązkach, mających swoje źródło w prawie administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ani też do decyzji administracyjnych i postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. Podobne stanowisko wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt II SAB/Bk 9/08). Skoro zatem skarga na pismo Nadleśniczego Lasów Państwowych w przedmiocie odmowy sporządzenia planu zalesienia nie dotyczyła władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., a więc nie należała do kognicji sądów administracyjnych, to podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a.