II GSK 77/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. H. G. J. w J. – Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 191/12 o odrzuceniu skargi J. K. H. G. J. w J. – Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w przedmiocie: wstrzymania wykonania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I SA/GI 191/12, odrzucił skargę J. K. H. G. J. w J. – Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...], o wstrzymaniu wykonania decyzji o stwierdzeniu nadpłaty. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako ZUS) stwierdził na koncie J. K. H. G. J. w J. – Z. [...] nadpłatę z tytułu uiszczonych składek. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. ZUS wznowił postępowanie w sprawie "wydania decyzji określającej wysokość nadpłaty". Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ZUS wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. (o stwierdzeniu nadpłaty) i pouczył stronę o możliwości jej zaskarżenia do Sądu Okręgowego w G. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Okręgowy w G. – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III AUa 968/10, uchylił wyrok Sądu Okręgowego w G. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i powołując się na art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z właściwością. Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji jest art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.". Sprawa nie należy do kompetencji sądów powszechnych, gdyż nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o s.u.s.". Organ powinien wydać postanowienie, od którego przysługuje zażalenie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał się za organ niewłaściwy i przy piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. przekazał akta sprawy do ZUS w W. w celu ponownego jej rozpatrzenia. Omawianego pisma Ministra brak w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ZUS utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. (o wstrzymaniu wykonania decyzji o nadpłacie) wskazując na jej merytoryczną zasadność i pouczył o możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. [...] wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwestionując zasadność wstrzymania wykonania decyzji o nadpłacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 25 września 2012 r. odrzucił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o s.u.s. zasadą jest, że od decyzji ZUS w sprawach indywidualnych służy odwołanie do sądu powszechnego. Katalog spraw indywidualnych z art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s., w których ZUS wydaje decyzje, jest katalogiem otwartym. Wyjątek od omawianego trybu zaskarżania decyzji ZUS ustanowiony jest w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. W sprawach wymienionych w tym przepisie stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a decyzja ZUS podlega kontroli sądów administracyjnych. Katalog spraw z art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest katalogiem zamkniętym. Wszystkie decyzje niewymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. podlegają regulacji art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s. i zaskarżeniu do sądu powszechnego. Rozpoznawana sprawa nie należy do katalogu spraw z art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., zatem niedopuszczalna jest tu droga sądowoadministracyjna. Dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego zasadnicze znaczenie ma przedmiot sprawy, a nie tryb jej rozpoznania, zatem okoliczność, że w sprawie niniejszej chodzi o tryb nadzwyczajny nie ma wpływu na właściwość sądu administracyjnego. WSA wyjaśnił, że przedmiotem rozważań Sądu Apelacyjnego była jedynie właściwość w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji ZUS wydanej w I instancji, sąd ten nie przesądził natomiast o właściwości w zakresie rozpoznania skargi na decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatem nie zachodzi przeszkoda odrzucenia skargi z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". II Skargę kasacyjną złożył J. K. H. G. J. w J. - Z. Postanowienie zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sądy administracyjne nie sprawują kontroli działalności administracji publicznej obejmującej orzekanie w sprawie skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r.); • art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo że w sprawie odwołania skarżącego od decyzji wstrzymującej wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. sąd powszechny, tj. Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III AUa 968/10, uchylił w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej uznając, że sądy powszechne nie posiadają kompetencji dla oceny zasadności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji (w przedmiotowej sprawie istotnym jest, że Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. przekazał akta sprawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, czym spowodował, że działanie ZUS-u wydającego decyzję o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nie podlega kontroli ani sądów powszechnych ani sądów administracyjnych); • art. 112 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi i nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, mimo że skarżący zaskarżył decyzję administracyjną zgodnie z pouczeniem. W uzasadnieniu wskazał, że sąd powszechny stwierdził, że do jego kompetencji nie należy ocena zasadności wstrzymania wykonania decyzji, zatem sąd administracyjny nie powinien odrzucić skargi, tylko rozpoznać sprawę merytorycznie. Jego zdaniem w sprawie naruszona została konstytucyjna zasada dwuinstancyjności. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, ponieważ postanowienie WSA w G. jest trafne. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że konstytucyjną zasadą wynikającą z art. 177 Konstytucji RP jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne, zaś sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie określonym w ustawie. Tą ustawą jest nie tylko cytowana wyżej p.p.s.a. ale także ustawa o s.u.s. Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o s.u.s., która to ustawa zawiera uregulowania szczególne w stosunku do p.p.s.a., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Określony w art. 83 ust. 1 ustawy o s.u.s. katalog rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydawanych w formie decyzji jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użyte w omawianym przepisie określenie "w szczególności" poprzedzające zawarte w nim wyliczenie. Zgodnie z art. 83b ustawy o s.u.s. w sytuacjach, w których przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS wydaje decyzję. Od rozstrzygnięć ZUS wydawanych w formie decyzji służy odwołanie do sądu powszechnego. Odmienna właściwość rzeczowa przewidziana jest, w drodze wyjątku od wyżej opisanej zasady, w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. W sprawach tu wymienionych, organ orzeka dwukrotnie w trybie k.p.a., a na decyzję ostateczną służy skarga do WSA. Jest niesporne, że sprawa niniejsza dotycząca wstrzymania wykonania decyzji określającej nadpłatę składek na ubezpieczenie nie należy do zamkniętego katalogu z art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. Skoro z ustawy szczególnej wynika, że sprawa nie mieści się w grupie spraw "ubezpieczeniowych" podlegających kontroli sądów administracyjnych, to nie jest sprawą sądowoadministracyjną, o której mowa w art. 2 p.p.s.a. i nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skoro zaś sprawa, z uwagi na swój przedmiot, nie należy do właściwości sądów administracyjnych, to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odmowę kontroli decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę rozpoznania sprawy, co do której uprzednio sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zauważyć należy, że Sąd Apelacyjny w K. nie rozpoznawał środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd ten rozpoznawał natomiast odwołanie od poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. i wskazał, że w sprawie wstrzymania wykonania decyzji powinno być wydane postanowienie na podstawie art. 152 k.p.a., nie zaś decyzja, a od postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy zażalenie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Nie oceniając trafności powołanego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że obecnie przedmiotem rozpoznania jest inna decyzja, niż ta o której wypowiadał się Sąd Apelacyjny. Zatem art. 58 § 4 p.p.s.a. nie stanowi w sprawie niniejszej przeszkody do odrzucenia skargi, a zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia wskazanego przepisu jest nieusprawiedliwiony. Oczywiście nietrafny jest zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że błędne pouczenie o środkach zaskarżenia nie może szkodzić stronie. Oznacza to tylko tyle, że błędne pouczenie nie może pozbawiać strony prawa do skorzystania ze służącego jej środka zaskarżenia. Nie oznacza to jednak, że błędne pouczenie uprawnia stronę do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia zgodnego z tym pouczeniem i prowadzi np. do wykreowania nowej właściwości rzeczowej organu lub sądu. Zatem odrzucając skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie, sąd nie naruszył art. 112 k.p.a. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione skarga kasacyjna uległa oddaleniu. Na marginesie jedynie powyższych rozważań i dla wyjaśnienia stronie, że nie naruszono jej prawa do dwuinstancyjności ani prawa do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy ustawy o s.u.s. zawierają pewne odrębności proceduralne w stosunku do k.p.a. Te uregulowania odrębne, jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami k.p.a. Do takich odrębności należy rozwiązanie przyjęte w art. 83b ust. 1 ustawy o s.u.s., który stanowi, że ZUS nie wydaje postanowień kończących postępowanie w sprawie, tylko kończy postępowanie decyzją. Nie oznacza to jednak, że ZUS w ogóle nie wydaje postanowień w toku postępowania. Przeciwnie. W innych kwestiach, które nie stanowią merytorycznego rozstrzygnięcia, ZUS oczywiście wydaje postanowienia. Dotyczy to w szczególności rozstrzygnięć o charakterze procesowym i wpadkowym. Takim rozstrzygnięciem jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., które ze swej istoty jest rozstrzygnięciem wyłącznie tymczasowym. W kwestii wstrzymania wykonania decyzji ZUS orzeka więc postanowieniem. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydane w toku postępowania stronie służy zażalenie gdy kodeks (k.p.a.) tak stanowi. W sprawach dotyczących wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 152 k.p.a. stronie służy zażalenie. Należy zauważyć, że ustawa o s.u.s. zawiera przepis szczególny w kwestii zaskarżania postanowień. Art. 83b ust. 2 ustawy o s.u.s. stanowi, że od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu (tj. innych niż kończące postępowanie w sprawie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu) zażalenie nie przysługuje. Zatem od wydanego przez Zakład postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie służy zażalenie ani żaden inny środek zaskarżenia, niezależnie od tego jak organ nazwał wydane przez siebie rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a postanowił jak w sentencji.