V SA/Wa 2778/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2010 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję tegoż Organu z dnia ... lipca 2010r. 2. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. O. kwotę ... (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia ...07.2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Określił ją – względem L. O. – na kwotę ... PLN. W motywach wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu ...06.2004 r. A.R. złożył wniosek o przyznanie tych płatności za rok 2004 w odniesieniu do ... ha. Identyczny wniosek został złożony przez w/w w dniu ...03.2005 r. W efekcie przyznano żądane płatności decyzjami z dnia: - ...12.2004 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., - ...10.2007 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. W dniu ...09.2007 r. w gospodarstwie beneficjentki została przeprowadzona kontrola. Zgodnie z raportem stwierdzono nieprawidłowości na części działek zgłoszonych do płatności, w szczególności powierzchnia użytkowana rolniczo w roku 2007 wynosiła .. ha. Kopia raportu została wysłana do beneficjentki, która nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu ... kwietnia 2008 r. decyzję nr ... przyznającą płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w kwocie ... zł po uwzględnieniu sankcji powierzchniowych, do powierzchni stwierdzonej ... ha. Przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu ...05.2008 r. Od tej decyzji beneficjenta nie złożyła odwołania. W związku z tym, że beneficjenta nie wnioskowała o przyznanie płatności OB i ONW w roku 2006 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wystosował do L. O. w dniu ...03.2010 r. wezwanie dotyczące prowadzenia przez beneficjentkę działalności rolniczej w roku 2006 na powierzchni gruntów rolnych objętych zobowiązaniem wieloletnim ONW. W odpowiedzi w/w złożyła w dniu ...04.2010 r. oświadczenie, w którym wyjaśniła, iż w roku 2006 prowadziła działalność rolniczą na powierzchni ... ha. W konsekwencji przedstawionego powyżej stanu faktycznego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, poinformował L. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW, przyznanych na mocy decyzji z dnia ...12.2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz decyzji z dnia ...10.2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.. W efekcie przeprowadzonego postępowania wydano decyzję opisaną na wstępie. Została ona następnie – po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymana w mocy przez ten sam Organ decyzją z dnia ...10.2010 r. W motywach wskazano te same argumenty, które legły u podstaw decyzji Prezesa ARiMR z dnia ...07.2010 r. W skardze L. O. wskazała, że przedmiotowe wnioski z 2004 i 2005 r. były składane przez jej ojca. Określał on areał gruntów bazując na wypisach z rejestru gruntów. Do skargi załączono wypisy z rejestru gruntów, które mają świadczyć o dobrej wierze składającego wnioski w latach 2004-2005. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienia – aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. Przede wszystkim błędny jest pogląd, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o dziesięcioletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11.12.2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 – Dz. U. UE.L.01.32.11. Jak wynika to z decyzji Prezesa ARiMR z dnia ...10.2010 r. w ogóle nie rozważono kwestii czteroletniego okresu przedawnienia, który w sprawie należało przyjąć. V. Jak wynika z twierdzeń Skarżącej bazowano – składając wnioski o dofinansowanie (tj. płatności) za lata 2004-2005 – na wypisach z rejestru gruntów. Wówczas był to jedyny dokument, który świadczył o obszarze poszczególnych nieruchomości. Strona, która w ten sposób formułowała żądania w zakresie płatności działała w dobrej wierze. Ta zaś w niniejszej sprawie - o czym była już mowa - w ogóle nie była brana pod uwagę, co czyni decyzje wadliwymi. VI. Zdaniem Sądu w sprawie należy zastosować treść art. 49 ust. 5 in fine powołanego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jeżeli jednak beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wyżej jest ograniczony do 4 lat. VII. Wskazać równocześnie należy, że przyjęcie dziesięcioletniego okresu przedawnienia nie znajduje w motywach rozstrzygnięć żadnego odzwierciedlenia chociażby przez wykazanie, że beneficjent (bądź jego wstępny) pozostawał w złej wierze. Brak jakichkolwiek w tym względzie argumentów przemawia za przyjęciem dobrej wiary składających wniosek o przyznanie płatności za lata 2004-2005. Jest bowiem oczywiste, że zła wiara nie może być objęta domniemaniem, a zatem winna zostać udowodniona, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. VIII. Na marginesie wskazać też trzeba, że brak jest w sprawie podstaw aby uznać, iż za podstawę żądania zwrotu płatności można uznać okoliczność celowego zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej ONW, co do których w latach 2004-2005 przyznano dopłaty. W rzeczywistości różnica jest efektem przeprowadzonej kontroli. Kwestia ustalenia wielkości powierzchni użytkowanej rolniczo stanowiła przedmiot wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu, co jednak nie przekreśla dobrej wiary składającego wnioski w latach 2004-2005. IX. Mając na względzie potrzebę uwzględnienia powyższych wskazań należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.