II OSK 436/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 500,00 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 lutego 2008 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku Spółki, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia dotyczącego zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego na gruncie działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul[...] róg ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wielkość urządzenia reklamowego: wysokość – 8,0 m, powierzchnia tablicy reklamowej 18 m2, oraz sposób osadzenia na gruncie stopy betonowej o wymiarach 2,40 x 3,60 m świadczy, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [ sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji dodając, że z opisu technicznego inwestycji wynika, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację czy remont. Organ stwierdził, że nie ma zastosowania w sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, instalowaniem zaś nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. W ocenie organu, wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła skarżąca Spółka. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, nie odnosząc się do podstawowego dokumentu w sprawie, jakim jest załączony do zgłoszenia projekt budowlany. Sąd orzekł, że organy trafnie wskazując w uzasadnieniu decyzji na różnice między procesem budowy i instalacji, nie przeniosły tych uwag na okoliczności rozstrzyganej sprawy, nie wskazując z jakich to sformułowań projektu można wyprowadzić wnioski co do tego, że w tym konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie o proces instalacji. Organy nie odniosły się do tego, że przedłożono im do wglądu projekt powtarzalny, niewłaściwie adoptowany do konkretnego obiektu, w szczególności, że z projektu załączonego do akt nie wynika, czy i w jaki sposób mają być wykonywane prace przy posadowieniu urządzenia reklamowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność dokonania przez organ ustaleń, w jaki sposób dochodzi do powstania budowli, która stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania zgłoszenia (czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę) nie od tego, czy obiekt odpowiada pojęciu budowli, lecz od tego czy urządzenie reklamowe będzie instalowane, czy też będzie poddane procesowi budowy. Ponadto to, że w wyniku procesu budowy rozumianej jako wykonanie w określonym miejscu robót budowlanych powstanie budowla jest skutkiem i wynikiem tych robót. Nie można objąć trybem zgłoszenia wzniesienia budowli, lecz także nie można pomijać sposobu w jaki dochodzi do jej wzniesienia. O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje to, czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Chodzi zatem o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie Prawo budowlane nie zamieszczono legalnej definicji tego pojęcia. Zdaniem Sądu I instancji, analizę prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym. Instalować to tyle, co montować urządzenie techniczne. Wynika z powyższego, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych, w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania robót budowlanych określanych mianem budowy, których istota polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Sąd I instancji wskazał także, że ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji z określonym miejscem, tj. połączenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z obiektem budowlanym. Ustawodawca nadał pojęciu "instalacja" znaczenie szersze niż dotychczas, gdyż pojęcie to przestało już oznaczać jedynie połączenie tablicy lub urządzenia z obiektem budowlanym. Możliwe jest zatem dokonanie instalacji takich urządzeń i w innych miejscach niż na budynkach. Dokonując wyżej opisanej zmiany, ustawodawca pozostawił w niezmienionym kształcie pojęcie budowy jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Skoro budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a pojęcie instalacji wymienionych urządzeń nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa", oznacza to, że instalacją urządzenia reklamowego na gruncie będzie realizacja takiego obiektu, który nie jest wykonywany w określonym miejscu, może być natomiast zmontowany i ustawiony w dowolnym miejscu. Natomiast jeżeli w wyniku wykonania budowy powstają budynki, obiekty małej architektury i budowle, w tym trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe jest to skutkiem wykonywania robót budowlanych określonych przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 jako budowa. Jeżeli zatem dochodzi do wykonania urządzenia reklamowego w inny sposób niż jego budowa, które nie musi być wykonywane (budowane) przez podjęcie robót budowlanych w określonym miejscu, przyjąć należy, że doszło do zainstalowania takiego urządzenia jako mieszczącego się w dyspozycji normy wyrażonej w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Na tego rodzaju instalację nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a wystarcza zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, również oceniając sprawę z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, tj. uproszczenia procesu inwestycyjnego, nie można uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 6 wymaga pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że wykonywanie robót związanych z zainstalowaniem urządzenia reklamowego, z uwagi na jego wielkość, wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli nie dochodzi w konkretnym przypadku do wykonania robót odpowiadających pojęciu budowy, w zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Natomiast jeśli organ dostrzegłby, że przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w ust. 7 tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wówczas może – w drodze decyzji – nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. Sąd I instancji podkreślił, że w przedłożonym organowi projekcie pominięto w ogóle kwestię sposobu posadowienia urządzenia reklamowego wymienionego w zgłoszeniu. Projekt powtarzalny nie rozstrzyga bowiem tej kwestii, pozostawiając ją do załatwienia przez projektanta projektu adaptowanego do robót będących przedmiotem zgłoszenia (pkt 4. 3). Projekt adoptowany nie odnosi się do sposobu umieszczenia urządzenia w określonym miejscu na prywatnej działce, które inwestor wybrał dla tego urządzenia. Z projektu powtarzalnego wynika, że podstawa urządzenia musi być umieszczona na gruncie rodzimym, po zdjęciu warstwy humusu, lub po odpowiednim zagęszczeniu gruntu. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zaprojektowano ustawienie tego konkretnego urządzenia na gruncie, co ma podstawowe znaczenie dla określenia czy będzie konieczne wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża. W przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy, oceny zamiaru wykonania robót należy dokonywać w świetle definicji podanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozważając czy w tym konkretnym przypadku będą wykonywane roboty budowlane odpowiadające pojęciu budowy zdefiniowanej w przywołanym przepisie, czy też będzie przeprowadzana instalacja niewymagająca wykonania jakichkolwiek prac odpowiadających pojęciu budowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zarzucił naruszenie art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą w szczególności, że wymiary, ciężar, cechy konstrukcyjne i sposób posadowienia nie decydują o wykonywaniu robót budowlanych o charakterze budowy, oraz że budowa budowli jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa może być realizowana poprzez instalację. Zarzucono także naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie decyzji Wojewody jako nieodpowiadającej przepisom postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie znajdujących pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organu, jak również przyjęcie, że organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. opierając decyzję jedynie na wymiarach urządzenia, jego masie i teoretycznych różnicach pomiędzy procesem budowy a procesem instalacji. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne. Po pierwsze, w przypadku jednoczesnego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty kasacyjne. Jest to niezbędne z tej przyczyny, że bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie można bowiem ocenić czy właściwie zastosowano w danej sprawie odpowiednie przepisy prawa materialnego, a następnie dokonano ich prawidłowej wykładni. Ponadto Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. Po drugie, należy stwierdzić, że błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku (s. 9), że "badając treść zaskarżonej decyzji oraz akta sprawy Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek śladów badania przez organy administracji projektu budowlanego", co było następstwem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto właściwy organ odwoławczy zdaniem Sądu I instancji miał się tylko ograniczyć do stwierdzenia, że wielkość obiektu jak i sposób jego połączenia z gruntem świadczą o tym, że jest to budowla wymagająca pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Jednak wbrew powyższym stwierdzeniom Sądu I instancji, Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] jednoznacznie stwierdził, że dane zgłoszenie dotyczy budowy "nośnika reklamowego o znacznej wysokości ok. 0,8 m, trwale związanego z gruntem (stopa fundamentowa o wym. 2,40 x 3,60 x 0,40 m). Z opisu technicznego ww. inwestycji wynika ponadto, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację czy remont." Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, że projektowany obiekt reklamowy, tj. tablica reklamowa jest wolnostojący i trwale związany z gruntem jak i w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Należy podkreślić, że dopiero następnie organ odwoławczy stwierdził, iż biorąc pod uwagę masę całkowitą jak i sposób osadzenia na gruncie (tj. stopę fundamentową) tej inwestycji jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane, co nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ odwoławczy – wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji – poddał analizie także dołączony do wniosku inwestora projekt budowlany urządzenia reklamowego o wym. 6,00 x 3,00 m, Warszawa styczeń 2008, opracowany przez inż. bud. lądowego Bernarda Książka, posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej do sporządzania projektów budowlanych konstrukcyjnych wszelkich obiektów budowlanych. Dlatego też zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera w tym zakresie błędną podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej został także naruszony przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie całości akt sprawy, kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach danej sprawy. Wynika to z tego, że w tej sprawie Sąd I instancji, poddając kontroli przedmiotową decyzję Wojewody Mazowieckiego, błędnie ustalił podstawową okoliczność faktyczną uznając, że organ odwoławczy nie poddał żadnej ocenie prawnej i faktycznej dołączony przez inwestora dany projekt budowlany, przez co naruszył także dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., co jest również błędnym stwierdzeniem Sądu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.