II FW 4/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA Bogdan Lubiński, Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziosa, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o rozstrzygnięciu sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Wojewodą Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia M. T. na postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia 15 czerwca 2010 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym postanowił: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jako organ właściwy w sprawie. II FW 4/10 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów dłużnika (zobowiązanego) na prowadzone postępowanie egzekucyjne, Starosta Powiatu P. uznał zarzuty za nieuzasadnione. Na postanowienie to, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, dłużniczka M.T. wniosła zażalenie do Wojewody Z. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. Wojewoda Z. przekazał zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.)- dalej ustawa o s.k.o. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, wnioskiem z 22 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczemu w S. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie pomiędzy nim a Wojewodą Z. Zdaniem SKO stanowisko zajęte przez Wojewodę Z. jest nieprawidłowe. Przywołany przez niego art. 1 ustawy o s.k.o. stanowi, iż są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela, w tym także wyrażającego stanowisko w sprawie zarzutów na podstawie 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) – dalej: u.p.e.a. - jest właściwy dla wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasada ta została powtórzona w art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o.. Obydwa powołane przepisy, chociaż różnie sformułowane, mają to samo znaczenie prawne i zakładają i domniemanie właściwości kolegiów, które upada, kiedy przepis prawa wprost wskazuje jako właściwy inny organ (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 8.11.2007 sygn. I OW 80/07) W sprawie, w której powstał spór kompetencyjny pomiędzy organami, wierzyciel -Starosta Powiatu P. wypowiadał się w sprawie należącej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego była jego ostateczna decyzja z dnia 15 grudnia 2006r. wydana na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tych zaś sprawach organami wyższego rzędu nad jednostkami samorządu terytorialnego są wojewodowie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 7 postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: organem właściwym jest starosta a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Oznacza to, że w wypadku gdy ustawa wyraźnie nie wskazuje określonego organu do wykonywania zadań wynikających z ustawy organem tym jest starosta, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda. W cyt. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny na tle ówcześnie obowiązującego art. 10 ust. 4 ustawy stwierdził, że w sprawach rozpatrywanych w oparciu o przepisy tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje starosta (z zastrzeżeniem, że ustawa nie stanowi inaczej) i zawsze, gdy dotyczy to świadczeń z tytułu bezrobocia niezależnie od tego, jaki organ wydał decyzję w pierwszej instancji. Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów administracji są przepisy ustaw materialnych, a w razie ich braku przepisy ustrojowe. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego wskazują na właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia, a takim przepisem jest art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to ogólna zasada wyrażona w art. 17 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. nie ma zastosowania. Z tych względów, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organem właściwym do rozpoznania zażalenia M.T. jest Wojewoda Z. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Z. wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia oraz przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, przepis art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem nie jest on tym przepisem prawa materialnego w rozumieniu art. 17 pkt 1 in fine k.p.a., na który powołuje się wnioskodawca. Artykuł 17 k.p.a. określa właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia a organami tymi w stosunku do wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej) oraz właściwi ministrowie w stosunku do wojewodów. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Właściwość kolegiów jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego może wynikać bądź z mocy wyraźnego przepisu prawa, bądź z domniemania tej właściwości, wobec braku wyraźnego przepisu prawa, wskazującego na właściwość w danej sprawie innego niż kolegium organu administracji publicznej. Jeżeli brak jest wskazania kolegium jako organu wyższego stopnia w określonej sprawie, właściwość kolegiów jest im przydawana na zasadzie domniemania, wynikającego zarówno z art. 1 ustawy s.k.o., jak i z art. 17 pkt 1 k.p.a., który także takie domniemanie zawiera. Kolegiom przysługują uprawnienia organu wyższego stopnia we wszystkich sprawach należących do właściwości organów samorządu terytorialnego wszystkich szczebli i to zarówno w sprawach własnych, jak i tych z zakresu administracji rządowej (zleconych), chyba że przepisy administracyjnego prawa materialnego w określonej sprawie indywidualnej wyraźnie wskazują właściwość innego organu. Jedynie, więc przepis szczególny mógł wyłączyć tę właściwość, wskazując, że w konkretnej sprawie organem wyższego stopnia jest inny organ publiczny. Konkludując podniósł, że skoro wojewoda jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających wyłącznie z przepisów art. 10 ustawy o zatrudnieniu, wniosek o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia M.T. na postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia 15 czerwca 2010 r., w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana sprawa dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego, ponieważ zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jak i Wojewoda Z. uznali się za niewłaściwych do rozpoznana zażalenia M.T. na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dania 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy do rozpoznania spory jest Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując argumentację przedstawioną przez pozostające w sporze organy oraz stan prawny, Sąd uznał pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za błędny. Należy przede wszystkim podkreślić, że wszczęty spór kompetencyjny dotyczy właściwości organu w postępowaniu egzekucyjnym w związku, z czym przesądzające znaczenie dla jego rozstrzygnięcia mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak trafnie zauważył Wojewoda Z. przepisy cytowanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają zastosowania w sprawach związanych z wykonywaniem zadań z niej wynikających a wojewoda jest organem wyższego stopnia wyłącznie w sprawach określonych w art. 10 ustawy. Przepis ten nie obejmuje kompetencji w postępowaniu egzekucyjnym a w tym zakresie ustawa zawiera odesłanie właśnie do regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 76 ust. 6). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a w stosunku do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego zadania wierzyciela wykonuje organ pierwszej instancji a więc w analizowanym przypadku właściwy starosta powiatu. Stosownie zaś do treści art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje zażalenie do organu odwoławczego. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednia zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii związanych z ustaleniem organu właściwego rzeczowo do rozpoznania zażalenia na stanowisko wierzyciela, należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a w tym przypadku do art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Taka też właściwość instancyjna wynika z przepisu ustrojowego, jakim jest art. 1 ust. 1 ustawy o s.k.o. W zakresie, zatem ustalania właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego obowiązuje zasada domniemania właściwości samorządowego kolegium odwoławczego w przypadku braku odmiennych unormowań w przepisach szczególnych. Skoro, więc ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, w tym przypadku, nie zawiera odrębnych uregulowań w kwestii właściwości rzeczowej to, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania zażalenia M.T. na postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia 15 czerwca 2010 jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Wniosek Wojewody Z. o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego jest pozbawiony podstaw. Zasadą postępowania sądowo administracyjnego, stosownie do art. 199 p.p.s.a., jest ponoszenie przez strony kosztów związanych z własnym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 200 oraz art. 201 § 1 p.p.s.a. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a i w związku z tym mają do niego zastosowanie przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a). Żaden jednakże z przepisów art. 200 bądź art. 201 § 1 p.p.s.a nie ma zastosowania w tym przypadku. Przepisy te stanowią bowiem o zwrocie stronie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w razie uwzględnienia skargi lub w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W szczególności, w przypadku sporu kompetencyjnego pomiędzy organami, w którym chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego dotyczącego właściwości, nie może być mowy o dochodzeniu praw przez stronę. W tej sytuacji zastosowanie ma zasada określona w art. 199 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.