II GSK 1168/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. B. O. O. i M. "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2715/10 w sprawie ze skargi S. R. B. O. O. i M. "A." na postanowienie Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy I Polityki Społecznej na rzecz S. R. B. O. O. i M. "A." kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach. Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. V SA/Wa 2715/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. R. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku S. R. prowadzącego działalność gospodarczą jako B. O. O. i M. Z. P. Ch. "A." S. R. we W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Zastępca Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis odnośnie wydatku dnia [...] kwietnia 2010 r. w kwocie [...] zł (o równowartości [...] euro). Organ ustalił, że wydatek poniesiono na zakup samochodu osobowego marki [...], w ramach indywidualnego programu rehabilitacji osoby niepełnosprawnej (dalej: IPR). Pojazd miał zostać przeznaczony dla pracownika z orzeczonym czasowo umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z powodu schorzeń narządu ruchu (kończyn dolnych) i wynikającym z IPR przeciwwskazaniem do prac wymagających dużego wysiłku fizycznego i częstego chodzenia. Był on dotychczas zatrudniony na stanowisku pracownika ochrony w grupie interwencyjnej, któremu miano obecnie powierzyć pracę kierowcy, aby wyeliminować wysiłek fizyczny. W ocenie organu utworzenie nowego miejsca pracy - stanowiska kierowcy - i wyposażenie go w samochód powinno zostać pokryte z własnych środków pracodawcy, ponieważ samochód jest niezbędny do wykonywania pracy na takim stanowisku. Brak było natomiast podstaw do uznania, że zakup ten przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika, a IPR nie mógł stanowić pretekstu dla dokonanej inwestycji, jeżeli nie zmniejszał lub nie eliminował ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu zażalenia S. R. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ przyjął, że zaświadczenie potwierdzające charakter de minimis pomocy uzyskanej przez pracodawcę może być wystawione wyłącznie w razie poniesienia wydatków zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: zfron), w tym na IPR-y, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty "inne ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji" (§ 2 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia). W ocenie Ministra w okolicznościach sprawy brak było podstaw do uznania, że wydatek na zakup samochodu mieścił się w wymienionym katalogu. Był on związany z utworzeniem nowego miejsca pracy (stanowisko kierowcy) i powinien zostać pokryty z własnych środków pracodawcy, skoro stanowisko takie z założenia powinno zostać wyposażone w środek transportu. Natomiast zarzut zażalenia wskazujący na wydanie postanowienia z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Minister uznał za niezasadny, przyjmując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę upoważnioną - Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON. W skardze na postanowienie z dnia [...] października 2010 r. S. R. ponownie zarzucił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przez osobę nieupoważnioną, a przez to w warunkach nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a., i następnie utrzymane przez organ wyższego stopnia. W ocenie skarżącego błędnie uznano, że brak było podstawy prawnej dla sfinansowania w ramach IPR zakupu samochodu ze środków zfron. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów z zakresu postępowania dowodowego, a to art. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a., w tym nieuwzględnienie interpretacji Naczelnika Wydziału ds. Rehabilitacji Zawodowej i Pomocy Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 2006 r. dopuszczającego finansowanie zakupu samochodu ze środków zfron przeznaczonych na IPR oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego. W odpowiedzi Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) W. uznał, że wydane w sprawie postanowienia były prawidłowe. Sąd wyjaśnił, że na gruncie prawa polskiego zagadnienie pomocy de minimis reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia zfron warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis, jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Rodzaj wydatków, które można pokryć z zfron wymieniono w § 2 rozporządzenia, w tym na indywidualne programy rehabilitacji, opracowywane na warunkach określonych w § 6, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Sąd I instancji uznał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przez upoważnioną osobę - Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON - a umocowanie prawne do wydania tego aktu wynikało z przepisów art. 2 pkt 10 i 12 oraz art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej w związku z art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z powołanymi przepisami zaświadczenie o pomocy de minimis wydaje beneficjentowi podmiot udzielający pomocy. Z kolei organami PFRON są Rada Nadzorcza i Zarząd. W skład Zarządu wchodzą Prezes i dwaj jego zastępcy. Do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu są upoważnieni Prezes Zarządu lub każdy z zastępców samodzielnie. Zastępca Prezesa Zarządu był więc upoważniony do wydania zaświadczenia, które jest działaniem władczym o charakterze majątkowym. Natomiast wydatku na zakup samochodu w ramach IPR, w okolicznościach sprawy, nie można było uznać za pomoc de minimis. Nie stanowił bowiem działania związanego z przystosowaniem stanowiska pracy do potrzeb wynikających z niepełnosprawności zatrudnionego na nim pracownika, w szczególności pojazdu nie wyposażono w jakiekolwiek elementy dostosowawcze, czy ulepszenia służące osobie niepełnosprawnej. Stanowisko to wymagało wyposażenia w samochód niezależnie od zatrudnionej na nim osoby i jej przymiotów, dlatego powinno zostać sfinansowane ze środków własnych pracodawcy. IPR nie mógł stanowić dla pracodawcy usprawiedliwienia dla inwestycji związanej z zakupem nowego środka transportu. Sąd uznał też, że organy nie oceniały merytorycznie orzeczeń lekarskich dotyczących niepełnosprawności pracownika, dla którego opracowano IPR, a jedynie zakwestionowały zasadność poniesienia określonego wydatku, jako niemającego na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika. Prawidłowo przeprowadzono postępowanie dowodowe, a przywołana w skardze interpretacja Naczelnika Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2006 r. nie stanowiła wiążącej interpretacji prawa, lecz odpowiedź w sprawie indywidualnej. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 marca 2011 r. wniósł S. R., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego przez przyjęcie za organami, że zakup samochodu dla pracownika niepełnosprawnego w ramach IPR stanowił inwestycję, podczas gdy stanowił wyposażenie stanowiska pracy dla pracownika, który utracił zdolność do wykonywania dotychczasowej pracy, co pozwoliło mu na pozostanie w zatrudnieniu i powinno doprowadzić do przyjęcia, że wydatek ten nie mógł być sfinansowany ze środków zfron, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do błędnego ustalenia faktycznego przez przyjęcie za organami, że samochód nie zmniejsza ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego, który utracił zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, podczas gdy dzięki wyposażeniu stanowiska pracy w środek transportu pracownik pozostał w zatrudnieniu, a zatem zmniejszył ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej i mógł zostać sfinansowany w ramach IPR, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy podstawą rozstrzygnięcia było błędne przyjęcie, że organy nie oceniały merytorycznie i nie wkroczyły w kompetencje komisji rehabilitacyjnej powołanej do opracowania IPR, która stwierdziła, że zakup samochodu zmniejsza ograniczenia zawodowe niepełnosprawnego pracownika, co stosownie do § 6 ust. 2 w zw. z § 7 pkt 2 i 3 rozporządzenia zfron należy do kompetencji komisji, natomiast organy podważyły decyzje komisji, podczas gdy do ich kompetencji należy określenie przede wszystkim, czy wydatek stanowi pomoc de minimis przez stwierdzenie, czy spełnia warunki określone prawem. II. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przez błędną wykładnię polegającą na nierozróżnieniu kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON na gruncie administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym i błędne przyjęcie, że samodzielne upoważnienie dla Zastępcy Prezesa do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu przyznawało Zastępcy również kompetencje do wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis, co skutkowało utrzymaniem w obrocie prawnym aktu administracyjnego obarczonego wadą nieważności, 2) art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wydatek na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej w postaci samochodu nie zmniejsza jej ograniczeń zawodowych, podczas gdy brak jest merytorycznych ograniczeń co do możliwości wykorzystania wszelkich pomocy technicznych dla osób niepełnosprawnych jako sprzętu rehabilitacji zawodowej, 3) § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia zfron przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatek poniesiony ze środków zfron w ramach IPR musi stanowić działanie związane z przystosowaniem stanowiska pracy kierowcy lub posiadać elementy dostosowawcze, ulepszenia służące lub pomocne dla osoby niepełnosprawnej, podczas gdy z przepisów wynika, że wydatek poniesiony w ramach IPR-u ma tylko zmniejszać ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej, 4) § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f/ rozporządzenia zfron przez błędną wykładnię w zw. z § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia zfron przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że możliwość dokonania zakupu samochodu ze środków zfron dotyczy jedynie sytuacji, gdy pracodawca nie tworzy nowego miejsca pracy, w związku z którym zakupił nowy samochód, podczas gdy przepis § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zfron stanowi, że IPR-y są tworzone w szczególności dla pracowników, którzy utracili zdolność wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, a w konsekwencji w ramach realizacji IPR możliwe jest utworzenie nowego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej, która utraciła zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przyczyny nieważności, zatem NSA dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej. Kasator oparł skargę na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wskazał obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna postawiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie organów administracji będące przedmiotem kontroli przez WSA w W. wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną błędne ustalenie stanu faktycznego polegało na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji za poprawne stanowiska organów, zgodnie z którym zakup samochodu dla pracownika niepełnosprawnego w ramach indywidualnego programu rehabilitacji stanowił inwestycję, a nie wyposażenie stanowiska pracy oraz że możliwość korzystania z samochodu nie zmniejsza ograniczeń niepełnosprawnego pracownika. Tak sformułowany zarzut skargi objęty pkt 1 i 2 jest nietrafny i nie może odnieść skutku prawnego polegającego na uchyleniu zaskarżonego wyroku. W istocie ten zarzut nie dotyczy wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale oceny w zakresie skutków jakie z ustalonych faktów mogą wynikać. Zatem jest to kwestia naruszenia prawa materialnego polegająca na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów, które w ustalonym stanie faktycznym powinny mieć zastosowanie. NSA w tym miejscu nie rozstrzyga jaki to rodzaj wadliwości, gdyż będąc związany zarzutami skargi nie może ich sam modyfikować ani poza nie wychodzić. Wskazuje jednak te możliwe rodzaje wadliwości celem podkreślenia bezskuteczności tak ujętego zarzutu. W ocenie NSA stan faktyczny sprawy rozpatrywanej przez organy, a później kontrolowanej przez WSA w W. jest niewątpliwy i ustalony, natomiast między stronami istnieją rozbieżności co do jego oceny. W kontekście tego stwierdzenia należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. polegający na błędnie przyjętym założeniu, że organy nie orzekały w zakresie zastrzeżonym dla komisji rehabilitacyjnej, w sytuacji gdy podważyły one jej ustalenia, a przez to wkroczyły w jej kompetencje. Zdaniem NSA tak sformułowany zarzut jest chybiony, bo nie jest to naruszenie przepisów prawa o jakich stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może być odnoszone do przepisów prawa o postępowaniu przed sadami, przepisów k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo innych przepisów proceduralnych, przy czym w rozpoznawanej sprawie "innym przepisem proceduralnym" nie jest § 6 ust. 2 w związku z ust. 7 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.). Powołane w skardze przepisy nie regulują procedury tylko wskazują na treść programu rehabilitacji i jego podmiotowy zakres, zatem nie są to przepisy proceduralne. Za trafny, aczkolwiek niewłaściwie ujęty należy przyjąć zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, polegający na przyjęciu kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Wadliwość ujęcia tego zarzutu polega na zakwalifikowaniu wskazanego naruszenia jako wady w zakresie zastosowania przepisów mających charakter ustrojowy, a nie materialnoprawny. NSA zauważając tę niekonsekwencję kasatora, stwierdza, że nie ma ona wpływu na ocenę samego zarzutu, chociażby z tego powodu, że art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie wskazuje naruszenia przepisów ustrojowych jako odrębnej kategorii w ramach podstaw kasacyjnych, a przecież nie może być wątpliwości, że naruszenie tych przepisów musi także być brane pod uwagę przy ocenie kontrolowanego wyroku. Odnosząc się do meritum wskazanego zarzutu przyjąć należy, że w zakresie wydania zaświadczeń o pomocy de minimis mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale VII k.p.a. Wynika to z art. 44 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który nakazuje stosować przy rozstrzyganiu spraw przez Fundusz przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami odrębnymi. W sprawie wydawania zaświadczeń przez Fundusz nie ma przepisów odrębnych, które zmieniałyby zasady wynikające z art. 217 i nast. k.p.a. Konsekwencją takiego stwierdzenia musi być przyjęcie reguły zgodnej z art. 217 § 1 k.p.a., że zaświadczenia wydaje organ administracji. Skutkiem przyjęcia tej reguły jest stanowisko, zgodnie z którym organem administracji nie jest Zarząd PFRON, który jest organem Funduszu stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ale jest nim Prezes Zarządu PFRON, bo ten podmiot na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że należy zdecydowanie odróżnić możliwość działania Funduszu w obszarze prawa publicznego od zasad składania oświadczeń w sprawach majątkowych. Ustawowe umocowanie każdego z zastępców Prezesa do samodzielnego składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych nie może być utożsamiane z przyznaniem atrybutu do działań w sferze władczej, w której Fundusz realizuje prawem określone kompetencje. Zatem organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym jest Prezes PFRON, co wynika z treści art. 53 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i znajduje potwierdzenie w treści tych przepisów tej ustawy, które jednoznacznie wskazują na Prezesa jako organ władny wydać decyzję w sprawie wpłat lub ich umorzenia, czy egzekucji (np. art. 49, art. 49b ustawy). Z powodów wydanie postanowienia przez Zastępcę Prezesa Funduszu i działanie tego podmiotu bez jego upoważnienia musi być uznane jako działanie przez podmiot niewłaściwy, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie tych okoliczności musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności postanowień obu instancji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.