I OSK 879/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. T. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1868/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od J. T. i T. S. na rzecz Gminy O. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1868/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy O. , uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i utrzymującą nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2010 r. nr 277. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Wojewoda Koniński, decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość ta pochodziła z majątku ziemskiego G. (obecnie obręb G. ), a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili J. T. i J. T. – następcy prawni b. właściciela majątku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazanymi na wstępie decyzjami, stwierdził nieważność decyzji Wojewody w uzasadnieniu podając: podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela Majątku Ziemskiego G. było orzeczenie b. Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr 21/6/55, utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1958 r. nr UR.U.6/7010/58 o uznaniu majątku jako podpadającego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tegoż Ministra z dnia [...] października 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność tych orzeczeń, wskazując, że zapadły one bez wniosku b. właściciela o rozstrzygnięcie co do kwestii podpadania bądź nie majątku pod działanie dekretu, zaś skarga i skarga kasacyjna zostały oddalone. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczeń grunt nieruchomości ziemskiej, w tym działka nr [...], nie przeszedł na własność Skarbu Państwa zatem jej komunalizacja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uwzględniając skargę Gminy O. i uchylając decyzje nadzorcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewódzki Sąd stwierdził: Nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły na własność Państwa z mocy samego prawa, z chwilą jego wejścia w życie, tj. 13 września 1944 r., gdyż ani w przepisach dekretu, ani aktach wykonawczych do niego nie ma regulacji, która uzależniałaby przejście tego prawa własności od wydawania orzeczeń administracyjnych. § 6 rozporządzenia wykonawczego dawał b. właścicielom prawo do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie o podpadaniu bądź nie pod działanie przepisów dekretu, a jego rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji i dopiero rozstrzygnięcie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu stanowiło podstawę do zmian w sferze prawa własności. Postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia nie mogło być prowadzone z urzędu, a jedynie na wniosek b. właściciela. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dot. stwierdzenia nieważności przez Ministra Rolnictwa orzeczeń w sprawie podpadania majątku G. pod działanie dekretu. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie spowodowało skutku takiego, że Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, zatem nie można podzielić poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że skutecznie został zakwestionowany tytuł Skarbu Państwa do majątku ziemskiego G. , w tym działki nr [...], a wobec tego stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej narusza prawo. Reprezentowani przez adwokata J. T. i przez radcę prawnego T. S. wnieśli skargi kasacyjne od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub – po uchyleniu – rozpoznania skargi. J. T. w związku z zaskarżeniem, na podstawie art. 173 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a.", wyroku zarzuciła: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 ust. 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej także jako "k.p.a.", polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na rzekomy "brak możliwości wykluczenia, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa", co w istocie oznacza, że w ocenie Sądu organy w sposób nie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji w sposób rzetelny, a podstawy uchylenia decyzji i uznania, że Skarb Państwa nie nabył nigdy prawa własności do spornych gruntów zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy; – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska J. T. wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia 14 listopada 2011 r.; – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 ust 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na ogólnikowym i lakonicznym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, który pozbawiony został informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; – art. 170 p.p.s.a. w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych przed rozstrzygnięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niniejsze sprawy, które dotyczyły spornej nieruchomości, a które przesądziły kwestie kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu; – art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia tego przepisu, a obie decyzje zawierają wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie wskazanego przepisu mogło dojść do skutecznej komunalizacji mienia, pomimo że jej przedmiot w chwili wejścia w życie wskazanej ustawy nie był mieniem ogólnonarodowym (państwowym), bowiem nie przeszedł na własność Skarbu państwa ani z mocy prawa, ani też na podstawie decyzji administracyjnych, bowiem co do tych, które zostały wydane Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł, że w sposób rażący naruszają prawo i jako takie są nieważne (tj. decyzja Wojewody Konińskiego z dnia [...] listopada 1992 r.), a zatem nie mogą stanowić podstawy komunalizacji spornej nieruchomości i tym samym nie mogą stanowić podstawy do nabycia prawa własności do spornej nieruchomości przez Gminę O. T. S. , w związku z zaskarżeniem na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.", wyroku zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię doprowadzającą do uznania, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa – mimo że podstawą nabycia przez Skarb Państwa było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. 21/6/55; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na jego podstawie mogło dojść do skutecznej komunalizacji spornej nieruchomości, mimo że w chwili wejścia w życie ww. ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym) gdyż nieważna decyzja administracyjna (tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr 21/6/55) nie może stanowić podstawy komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy O. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie przesłanek, na podstawie których Sąd uznał, że sporne nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa w dniu 13 września 1944 r.; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu prawomocnych wyroków zapadłych w toczących się uprzednio postępowaniach, dotyczących spornej nieruchomości, które to wyroki przesądzały kwestie mające kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, ze względu na rzekomo niewystarczające i niepełne wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek (co w istocie oznacza, że w ocenie Sądu organ w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy) – mimo że zebrane w sprawie dowody świadczą, iż kwestie te organ rozstrzygnął w sposób rzetelny; 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia ww. przepisu, bowiem zawierają one wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Gmina O. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zarzucić naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w ich podstawach. Istota sprawy sprowadza się do tego czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał podstawy do uznania, że Skarb Państwa nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, a tym samym nie mógł on przejść z mocy prawa na rzecz Gminy O. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "ustawa samorządowa". Na mocy tego przepisu mienie Skarbu Państwa przechodziło z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej miejscowo gminy i tylko wykazanie, że do mienia mającego podlegać komunalizacji Skarb Państwa nie ma tytułu własności może powodować niemożliwość komunalizacji. Skarb Państwa po drugiej wojnie światowej przejmował mienie swych obywateli na podstawie różnych aktów prawnych, m.in. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. RP Nr 4, poz. 17 ze zm.), dalej "dekret". Jednak na podstawie przepisów wykonawczych do dekretu, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), dalej "rozporządzenie", można było wyłączyć nieruchomość spod działania dekretu. Z tego przepisu rozporządzenia wynika, iż postępowanie w tym zakresie mogło toczyć się z wniosku właściciela, którego nieruchomość wydawałaby się spełniać warunki wskazane w art. 2 ust. 1 dekretu, w tym lit. e/, a który w postępowaniu tym wykazałby, że taka sytuacja nie ma miejsca. Tym samym wydane zostałoby rozstrzygnięcie o niepodpadaniu, jak określa to treść § 5, nieruchomości pod działanie dekretu. Jeśli zatem idzie o majątki ziemskie dopiero wydanie decyzji o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu przesądzałoby o braku tytułu prawnego Skarbu Państwa do niej. W niniejszej sprawie decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia o niepodpadaniu majątku ziemskiego G. nie ma, w tym przedmiocie bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku b. właściciela tego majątku. Jeśli idzie o majątek ziemski G. wydane zostały z urzędu orzeczenia administracyjne stwierdzające jego podpadanie pod działanie przepisów dekretu, ale są one nieważne, jako wydane właśnie z urzędu, a nie na wniosek, a nieważność ta została stwierdzona stosownymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a rozstrzygnięcia te oceniono jako prawidłowe przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie przesądza jednak o nieważności komunalizacji, gdyż likwiduje tytuł Skarbu Państwa do majątku G. Na przeszkodzie komunalizacji mogłaby stać tylko decyzja o niepodpadaniu majątku, czy jego wydzielonej części pod działanie przepisów dekretu. Takiego dowodu w sprawie komunalizacji, czy postępowania nadzorczego do niej, następcy prawni b. właściciela nie przedłożyli. Nie jest przecież wykluczone przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, ze stosownego wniosku tychże następców prawnych. W takim stanie rzeczy uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wobec niewystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy samorządowej – brak tytułu Skarbu Państwa – było przedwczesne, nie narusza prawa. Podkreślić należy, że choć zarzuty skarg kasacyjnych, ich uzasadnienie, jak i przedłożone do akt stanowiska stron zwłaszcza skarżących są bardzo obszerne, to, jak wskazano na wstępie, problem w sprawie jest jeden – czy skutecznie wykazany został brak tytułu Skarbu Państwa do majątku ziemskiego G. , w tym działki nr [...]. Ponieważ taki fakt nie miał miejsca w postępowaniu nadzorczym przedwczesne było stwierdzenie nieważności komunalizacji. Jak bowiem powiedziano wyżej do czasu uzyskania przez skarżących orzeczenia wydanego na ich wniosek w trybie § 5 i 6 rozporządzenia nie można definitywnie przesądzić o legalności komunalizacji. Z tych przyczyn zarzuty skarg kasacyjnych należało uznać za nieusprawiedliwione i oddalić je, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.