I OSK 819/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.T. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1864/10 w sprawie ze skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od J.T. i T.S. na rzecz Gminy Ostrowite kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1864/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2010 r. nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Ostrowite kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 2 lipca 2010 r., nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 marca 2010 r., nr [...]stwierdzającą nieważność: decyzji Wojewody Konińskiego z dnia 4 sierpnia 1992 r., nr [...]stwierdzającą nabycie przez Gminę Ostrowite z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]o pow. 37900 m2 i nr [...]o pow. 15200 m2, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], zapisanej w jednostce ewidencyjnej Ostrowite obręb [...]oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 października 1992 r., nr [...]utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia 4 sierpnia 1992 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Koniński decyzją z dnia 4 sierpnia 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Ostrowite, z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 27 października 1992 r. Z kolei wyrokiem z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 296/93 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.S. i A.M. od powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w zakresie w jakim obejmowała działki nr [...]i nr [...]wystąpili następcy prawni byłego właściciela nieruchomości - J.T. i J.T.. Decyzją z dnia 31 marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji z dnia 4 sierpnia 1992 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 27 października 1992 r. i wskazał, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów Majątku Ziemskiego [...]było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r., nr [...]o uznaniu nieruchomości ziemskiej położonej w [...], jako podpadającej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 1945 r., Nr 3, poz. 13). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia 21 września 2007 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia 31 października 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia z dnia 30 listopada 1955 r. i utrzymującego je w mocy orzeczenia z dnia 12 marca 1959 r. m. in. w części dotyczącej dz. ew. nr [...]i nr [...], wskazując na brak wniosku dawnego właściciela gruntu o rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy Ostrowite od ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Biorąc pod uwagę treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 września 2007 r., w zmienionym stanie prawnym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 296/93. W świetle powyższego grunt nieruchomości ziemskiej "Majątek Ziemski [...]" uregulowanej w KW nr [...]jako własność L.Z.M. – w tym grunt przedmiotowych działek, nigdy nie przeszedł na własność Skarbu Państwa. Na skutek wniosku Gminy Ostrowite o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 marca 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną decyzji Wojewody Konińskiego niezaprzeczalnie stanowi orzeczenie PWRN w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r., które następnie zostało unieważnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W związku z tym nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia spornych nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite, gdyż nie stanowiły one własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegały komunalizacji. Nadal stanowiły bowiem własność spadkobierców L.M.. Organ wskazał, że nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. (P 107/08), gdyż jest związany uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), zgodnie z którą w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb administracyjny. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w 2007 r. a zatem w okresie poprzedzającym zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismami z dnia 22 i 24 marca 2011 r. oraz z dnia 7 grudnia 2011 r., wniosła Gmina Ostrowite, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji, ewentualnie ich uchylenie i zarzucając naruszenie art. 1 pkt 1, art. 28 i 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również: - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Konińskiego rażąco naruszała ten przepis; – art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacją była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jeśli nie, czy była to nieruchomość rolna, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a w razie negatywnego ustalenia, zbadania, czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa poprzez zasiedzenie w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I.M. z dnia 19 października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości; – naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez uchylenie domniemania, że prawo własności skarżącego jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, – naruszenie art. 341 kc przez uchylenie domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - będącego poprzednikiem prawnym skarżącej. W obszernym uzasadnieniu skargi powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wyjaśnił, że z treści przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Przy czy zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które warunkowałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby w czasie skutek przejścia tych nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziało dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W myśl § 5 w/w rozporządzania wniosek taki miał być rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie w zakresie czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Nie wcześniej niż na skutek wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu następowały skutki prawnorzeczowe wobec Skarbu Państwa stanowiące podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej. Wydanie orzeczenia na podstawie § 5 w/w rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony. Sąd I instancji zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 21 września 2007 r. i z dnia 31 października 2007 r. jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 1959 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości jako podpadającej pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazał brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w [...], pow. Konin o pow. 165,11 ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy Ostrowite na powyższe decyzje od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy Ostrowite. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zainicjował wniosek żony L.M. (działającej w imieniu męża) skierowany do Prezydium Gminnej Rady Narodowej o przejęcie gospodarstwa o pow. 46,40 ha w zamian za zaległości podatkowe. Wniosek I.M. - żony L.M., wobec precyzyjnie wyrażonej prośby przejęcia 46,40 ha gruntów za zalegle zobowiązania podatkowe nie może być uznany za wiosek o którym mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanego wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 wskazał, że dopiero złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, spowoduje, że organy będą zajmować się konkretną kwestią – (w przywołanej sprawie kwestią, czy jezioro wchodzące w skład "Majątku Ziemskiego [...]" nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji podał, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1945 r. przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tego dekretu. Wskazał, że stan prawny analizowany na gruncie niniejszej sprawy jest następujący; wyeliminowane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. oraz orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy z uwagi na brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w [...], pow. Konin o pow. 165,11 ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie wywołało skutku ex tunc polegającego na tym, że Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie na Skarb Państwa następowało z dniem 13 września 1944 r. ex lege - z mocy prawa, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro podstawą nabycia własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna lecz przepisy dekretu, to w ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 listopada 1955 r. i 12 marca 1959 r. Skarb Państwa utracił własność tej nieruchomości jest błędne, gdyż jak wskazano wyżej podstawą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja administracyjna (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1211/11). Mając na uwadze powyższe oraz to, że wszelkie decyzje wydawane w związku z procedurą przejmowania własności miały charakter deklaratoryjny, nie można wykluczyć iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Sąd wojewódzki nie zgodził się z tezą organów nadzoru, że skutecznie zakwestionowany został tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym przywołać prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w Koninie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II Ca 26/11 wydane w postępowaniu toczonym na wniosek J.T. o wpis prawa własności w księdze wieczystej Kw nr [...]- obejmującej przedmiotową nieruchomość. Na skutek apelacji uczestniczki postępowania przywołanego postępowania Gminy Ostrowite od postanowienia Sądu Rejonowego w Słupcy, Sąd Okręgowy postanowił zmienić zaskarżone postanowienie i uchylić wpis w dziale II księgi wieczystej Kw [...]oraz oddalić wniosek o ten wpis. Dla sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnym i nie podlegającym dyskusji był fakt, że Skarb Państwa jest nadal wpisany jako właściciel tej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji działając w trybie nadzoru tej okoliczności nie miały prawa pominąć. J.T. i T.S. wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. J.T., zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie wskazanego przepisu mogło dojść do skutecznej komunalizacji mienia, pomimo, że jej przedmiot w chwili wejścia w życie wskazanej ustawy nie był mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 8 i 77 ust. 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na rzekomy "brak możliwości wykluczenia, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa" pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji rzetelnie i prawidłowo; 2) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w odpowiedzi na skargę; 3) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na ogólnikowym i lakonicznym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, bez wskazania organowi, jakie czynności powinien podjąć on sam po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania; 4) art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych przed rozstrzygnięciem przez WSA w Warszawie niniejszej sprawy, które dotyczyły spornej nieruchomości; 5) art. 1 ust. 1 i ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 Kpa polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia tego przepisu, a obie decyzje zawierają wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazując na powyższe zarzuty J.T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, w której Gmina także podnosiła przejście własności Majątku [...]na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, prowadzone było obszerne postępowanie, w którym badano czy Majątek [...]stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu. Podniesiona powyżej kwestia jest szczególnie doniosła w niniejszej sprawie, ponieważ spośród ponad 165 hektarów przejętej na mocy dekretu nieruchomości należącej do L.Z.M., przeszło 118 hektarów stanowiły tereny Jeziora [...]. którego nie sposób zakwalifikować jako nieruchomości ziemskiej. Pozostałe zaś ok. 46 hektarów nie było objęte reforma rolna ponieważ reforma tą objęto nieruchomości ziemskie o powierzchni przekraczającej 50 ha, a niekiedy 100 ha. Powyższe potwierdzają zapadłe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2006 r. (znak: [...]) i z dnia 29 listopada 2006 r. (znak: [...]) stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium WRN w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. T.S., zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię doprowadzającą do uznania, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa - mimo że podstawą nabycia przez Skarb Państwa było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. [...]; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na jego podstawie mogło dojść do skutecznej komunalizacji spornej nieruchomości, mimo że w chwili wejścia w życie ww. ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym) gdyż nieważna decyzja administracyjna (tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr [...]) nie może stanowić podstawy komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu prawomocnych wyroków zapadłych w toczących się uprzednio postępowaniach, dotyczących spornej nieruchomości, które to wyroki przesądzały kwestie mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 31 marca 2010 r. nr [...]naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, ze względu na rzekomo niewystarczające i niepełne wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek (co w istocie oznacza, że w ocenie Sądu organ w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy) - mimo że zebrane w sprawie dowody świadczą, iż kwestie te organ rozstrzygnął w sposób rzetelny; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 107 kpa, poprzez uwzględnienie skargi oraz uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia ww. przepisu, bowiem zawierają one wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie przesłanek, na podstawie których Sąd uznał, że sporne nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa w dniu 13 września 1944 r. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że reformą rolną były objęte nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być przeznaczone na cele reformy. Tylko tych nieruchomości mógł dotyczyć skutek przejścia prawa własności na Skarb Państwa z mocy prawa. Sporna nieruchomość, o ile stanowiła nieruchomość ziemską, to z uwagi na fakt, że w przeważającej części nie miała charakteru rolniczego, nie mogła spełniać celów reformy rolnej wprowadzonej dekretem PKWN a tym samym prawo własności tej nieruchomości nie przeszło ex legę na Skarb Państwa. Sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, dotyczącego jedynie nieruchomości ziemskich, spełniających cele dekretu, związanych funkcjonalnie, mających charakter stricte rolniczy. Podkreślono, że dopiero na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r. przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa. Dokonano wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej za podstawę wpisów podając ww. orzeczenie. Nie można uznać, że dokonany wpis prawa własności był realizacja reformy rolnej, gdyż tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze gruntowej prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zaświadczenie Starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zatem w stosunku do spornej nieruchomości nigdy nie dokonano wpisu w księdze wieczystej w sposób określony w dekrecie PKWN i przepisach wykonawczych i w oparciu o właściwą dla reformy rolnej podstawę wpisu. Pominięcie tych faktów w procesie ustalania podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości oraz podstawy uzyskania tego prawa jest niedopuszczalne i uniemożliwia wnikliwe i kompletne rozważenie stanu prawnego i faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiadają uzasadnionej podstawy prawnej. W ocenie obu skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, wskutek czego niewłaściwie uznał iż zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U z 1990r. Nr. 32, poz. 191 ze zm. ), poprzez uznanie że na podstawie tego przepisu mogło skutecznie dojść do komunalizacji mienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, trzeba przypomnieć, że zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959r. stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite. Innymi słowy istotnym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość " Majątek Ziemski [...] " stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących kasacyjnie stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, oznacza że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Państwa, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka jest przedwczesna. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm. ), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc, w tym przypadku, decyzji administracyjnej, oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08, nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości " Majątek Ziemski [...] ". Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r. W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa " Majątku Ziemskiego [...] " ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469/. Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzji takiej brak, co powoduje iż należy zgodzić się z Sądem I instancji, że do czasu wykazania przez spadkobierców, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować iż tak nie było, skoro nieruchomość spełniała parametry o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu , a tak jak trafnie stwierdził to Sąd I instancji przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu następowało z mocy prawa. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w obu skargach kasacyjnych zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W żaden sposób nie narusza też art. 170 Ppsa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08 , który stanowił wyraz prawnej oceny decyzji wydanej w dniu 12 marca 1959r., a której to nieważność stwierdzono decyzją z dnia 21 września 2007r. nie wypowiadał się na temat znaczenia tego faktu dla bytu decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie to stanowiło przedmiot rozstrzyganej wtedy sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z dnia 12 marca 1959r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955r. odnośnie tego że nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzaniu reformy rolnej, nie rozstrzyga definitywnie o tym czy Skarb Państwa nabył "Majątek Ziemski [...]". Rozstrzyga natomiast o tym, że orzeczenia w tym przedmiocie nie miały podstawy prawnej. O tym bowiem czy dana nieruchomość podpadała czy też nie pod działanie dekretu stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945, Nr 10, poz. 51 ze zm. ), które w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jako przedwczesne należy ocenić zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tak jak zostało to wywiedzione we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia do czasu uzyskania przez skarżących kasacyjnie na ich wniosek orzeczenia w trybie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. nie można definitywnie wypowiedzieć się w zakresie legalności komunalizacji. Wtedy dopiero stanie się możliwa ocena zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, mocą której własność nieruchomości została przeniesiona na rzecz Gminy Ostrowite. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.