IV SA/Wa 88/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej "Minister", powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], dalej "Wojewody", z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość gruntowa zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. D. nie podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej "dekretu". i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Referując przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., Minister wskazał, co następuje: M. S. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa na podstawie przepisów dekretu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Ministra wniosła A. J. Rozpatrując niniejszą sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister wskazał, że przesłanką stanowiącą podstawę do umorzenia przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania był brak przepisu materialnego, który upoważniałby go do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko, Wojewoda [...] powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, w którym stwierdzono, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Nieuprawnione jest zatem przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 kpc. Minister zaznaczył ponadto, że Wojewoda [...] wydając decyzję kierował się również tym, że skoro Trybunał Konstytucyjny rozstrzygając kwestię zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim na mocy tego przepisu orzekanie w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskich działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej zostało przekazane do kompetencji organu administracji publicznej, postanowił o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, to tym samym organy administracji państwowej nie mogą uznawać przepisu § 5 za obowiązujący i go nadal stosować. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jej nieważność. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, bowiem do rozpoznania wniosku M. S. właściwy jest sąd powszechny. Przejęcie określonego majątku przez Skarb Państwa z mocy prawa, bez stwierdzenia tego przejścia jakimkolwiek aktem deklaratoryjnym, przy równoczesnym braku uregulowania w normatywnym akcie nacjonalizacyjnym kwestii rozstrzygania sporów o własność nieruchomości, do których zastosowano jego przepisy oznacza, że ewentualne spory o prawa rzeczowe, powstałe w związku z zastosowaniem nacjonalizacyjnych przepisów, mogą być rozstrzygane tylko na zasadach określonych w art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym wyłączenie drogi postępowania przed sądem powszechnym musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu, a przeniesienia tych kompetencji na organy administracji nie można domniemywać. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła A. J. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, to jest niezasadnym uznaniu, że utracił on moc prawną, a tym samym uznanie jakoby organowi nie przysługiwała kompetencja do rozpoznawania spraw dotyczących wykonania reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że żadna ustawa, czy też inny akt prawny nie zawiera przepisu, który uchylałby właściwe przepisy dekretu oraz jego rozporządzeń wykonawczych. Z kolei postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08, nie jest źródłem obowiązującego prawa, bowiem nie podlega publikacji w Dzienniku Ustaw, a tym samym nie może być też podstawą rozstrzygnięć organów władzy publicznej. Uzasadnienie owego postanowienia stanowi jedynie całkowicie odosobniony pogląd prawny sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej również P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna. Kwestę tą przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uchwała ta nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie, tzw. reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Wspomnieć należy, że wątpliwości co do zastosowania tego postępowania pojawiły się w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, który w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Natomiast postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – “czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Konsekwencją tak sformułowanego pytania była wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. NSA wskazał w jej uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie. Uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą, a jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II, str.592). W takiej sytuacji nie może ostać się stanowisko organów orzekających w sprawie opierające się na tezie, iż właściwą drogą orzekania w sprawach podpadania lub nie podpadania nieruchomości pod regulacje dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest droga przed sądem powszechnym, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.