II SA/Bd 1531/10

8 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2011r. sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] października 2010r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 8 września 2010 r., nakazał M. K. V. A. P. Sp. z o.o. w B. wykonać do 31 grudnia 2012 r. obowiązki, tj.: w budynku produkcyjnym zapewnić prawidłowe użytkowanie instalacji próżniowej wraz z urządzeniami wtryskowymi MAPLAN nie powodujące powstawania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenianie ognia oraz dokonać oceny zagrożenia pożarowego i wybuchowego w miejscach, w których eksploatowane są urządzenia wtryskowe MAPLAN. Skarżący odwołał się od w/w decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 i 29 k.p.a. - przez skierowanie decyzji do niewłaściwego adresata, skutkiem czego jest nieważność decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) przez ogólnikowe sformułowanie pierwszego nakazu, co czyni decyzję niewykonalną. Odwołujący uzasadnił to tym, że stroną postępowania administracyjnego jest Spółka V. A. P. Sp. z o. o. w B., która posiada osobowość prawną, a nie M. K., który jest członkiem zarządu tej spółki, co stanowi podstawowy zarzut o charakterze formalnoprawnym dotyczący nieprawidłowego skierowania decyzji. Ponadto odwołujący stwierdził, że obowiązek wskazany w pkt 1 decyzji został sformułowany w sposób ogólnikowy i na tyle nieprecyzyjny, że obiektywnie nie jest możliwe jego spełnienie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w T. stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że niewłaściwie ustalono adresata decyzji poprzez dopisanie w niej przed nazwą spółki członka zarządu ją reprezentującego i to pomimo jednoznacznie wynikającego z całego postępowania uznawania w nim jako strony V. A. P. sp. z o.o. w B., co należało uznać za błąd formalny powodujący konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej część uzasadnienia decyzji organ II instancji zajął się merytoryczną oceną przedmiotu sprawy. Uznał, że częściowo należy zgodzić się także z argumentacją dotyczącą wadliwości samej decyzji w zakresie jej pierwszego punktu. W odwołaniu podniesiono, że protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 8 września 2010 r. nie zawiera i nie formułuje żadnego uchybienia, które jest adresowane do kontrolowanej spółki i mogłoby być przez nią usunięte. W punkcie 19 protokołu stwierdzono, iż wtryskarka typu MAPLAN została podłączona do zbiorczej instalacji próżniowej, czego nie przewiduje jej dokumentacja techniczno-ruchowa, a wykonany na okoliczność tego podłączenia projekt nie określa istotnych zasad z punktu widzenia bezpieczeństwa eksploatacji urządzenia. Oznacza to, że urządzenie eksploatowane jest w sposób niedookreślony w wymaganych dokumentach technicznych, co może stanowić bezpośrednie zagrożenie pożarowe. Eksploatacja urządzenia prowadzona jest bowiem w sposób, który wcześniej nie został przeanalizowany i określony w wymaganych dokumentach. Zgadzając się, że opis stwierdzonych nieprawidłowości mógłby być bardziej precyzyjny, należy jednak stwierdzić, że podniesione nieprawidłowości nie mogą być skierowane do projektanta urządzenia (autora dokumentacji techniczno-ruchowej) lub wykonawcy przedmiotowego urządzenia. To właściciel obiektu obowiązany jest zgodnie z art. 4. 1. Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 156, poz. 1217) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Warunki eksploatacji urządzenia stanowiące podstawę do określenia zakresu rozwiązań projektowych także musi określić lub po przyjęciu projektu zweryfikować w zakresie odpowiedniości do warunków rzeczywistych właściciel obiektu. Wobec zawartego w decyzji uzasadnienia faktycznego w postaci stwierdzonych wypadków przy pracy pracowników spowodowanych pożarami i wybuchami, których zaistnienia co prawda nie wskazano w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, ale wskazano fakt stwierdzenia ich przez Państwową Inspekcję Pracy, wskazanie obowiązku zawartego w punkcie 1 decyzji także wobec ogólności sformułowania odnośnego obowiązku zawartego w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) należy uznać za wystarczające. W czasie prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych nie zawsze istnieje możliwość szczegółowego ustalenia nieprawidłowości dotyczących skomplikowanych procesów technologicznych. Jest za to możliwość ustalenia, że nie spełnione są wymagania w odniesieniu do opisujących i ustalających sposób prowadzenia procesu technologicznego dokumentów i to zrealizowano wydając odpowiednią decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że deklarowany jako niebudzący wątpliwości obowiązek zawarty w punkcie drugim decyzji jest elementem, który w procesach zagrożonych wybuchem przy prawidłowej realizacji, tzn. wykonaniem go przed uruchomieniem konkretnej technologii, powinien dać odpowiedź w zakresie konkretnych zabezpieczeń niezbędnych do realizacji. Ponadto organ II instancji zwrócił także uwagę na to, czy w sposób uzasadniony Komendant Powiatowy PSP w B. nie skorzystał z możliwości zawartych w art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. Reasumując organ stwierdził, że w związku z zaistniałymi wcześniej zdarzeniami i unikaniem przez spółkę realizacji obowiązków od wielu lat zapisanych w odpowiednich uregulowaniach prawnych poprzez zabiegi formalne (zasadne, ale formalne), a w szczególności z uwagi na realne zagrożenie życia ludzi, zachodzą jednoznacznie przesłanki do wznowienia przez KPPSP w B. ponownego postępowania mimo rozstrzygnięcia niniejszą decyzją. Postępowanie jednak musi być bardzo skrupulatne i uwzględniające rzeczywiste zdarzenia w tym ich analizę i środki zaradcze stosowane przez właściciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy V. A. P. Sp. z o. o. z siedzibą w B. zaskarżyła w/w decyzję w części dotyczącej uzasadnienia i wniosła o uchylenie uzasadnienia tej decyzji od akapitu 2 (na str. 2), począwszy od słów "Częściowo należy zgodzić się ..." do końca akapitu przedostatniego na str. 3, kończącego się zdaniem "Postępowanie jednak musi być bardzo skrupulatne i uwzględniające rzeczywiste zdarzenia, w tym ich analizę i środki zaradcze stosowane przez właściciela". Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła decyzji w zakresie uzasadnienia rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Strona wskazała, że zaskarżona część uzasadnienia nie spełnia postulatów odnośnie wymogu wskazania faktów na poparcie rozstrzygnięcia ani nie podaje i nie wyjaśnia podstawy prawnej uzasadnienia, a wręcz przeciwnie - zaskarżona treść uzasadnienia zawiera twierdzenia i wywody oraz zarzuty, które są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia i z końcowym akapitem uzasadnienia o "uznaniu zarzutów skarżącego", a ponadto zawiera twierdzenia nieudowodnione, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a tym samym krzywdzące dla strony i naruszające jej dobrą renomę. Poza tym sugeruje i wręcz zaleca organowi niższego stopnia, jakie czynności ma podjąć, co narusza także art. 7 i 8 k.p.a. i stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa oraz z zasadą prawdy obiektywnej i poszanowania słusznych interesów stron. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek gdyby to odrzucenie nie miało miejsca - o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Stroną postępowania administracyjnego była niewątpliwie V. A. P. Sp. z o. o. w B., która posiada osobowość prawną, a nie M. K., który jest jedynie członkiem zarządu tej spółki. Tymczasem decyzja organu I instancji została skierowana do M. K. zamiast do spółki. Organ odwoławczy podjął zatem słuszne rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż stwierdził nieważność decyzji organu I instancji ze względu na to, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana w skardze. Strona skarżąca w swojej skardze zakwestionowała jeden z elementów decyzji wydanej przez organ odwoławczy, tj. uzasadnienie, a dokładnie jego część. Kwestia możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji nie jest uregulowana bezpośrednio ani w przepisach k.p.a., ani w przepisach p.p.s.a. Możliwość zaskarżenia uzasadnienia spotyka się na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, poz. 51, czy z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, poz. 72). Znajduje także potwierdzenie w nowszych orzeczeniach NSA (por. wyrok z dnia 29 maja 1998 r., I SA 1896/97, Lex 44519) i najnowszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyr. WSA w Lublinie z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03, niepubl.). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 134 - 135; J. Borkowski "Państwo i Prawo" 1985, z.1, s. 150). Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji tego zasadną w ocenie sądu jest taka interpretacja reguły zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., iż sąd uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia. Powyższy rezultat wykładni językowej, związanej z budową obu przepisów powołanej ustawy znajduje dodatkowe wsparcie argumentami funkcjonalnymi, związanymi z rozpatrywaną skargą, przesądzającymi o tym, że inne rozwiązanie w przypadku zaskarżonej decyzji wywoływałoby uboczne efekty, których w ocenie sądu można było i należało uniknąć. Zatem skarga była dopuszczalna, jednakowoż niezasadna. Jak wskazano wyżej, sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli nastąpiło naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a dokładnie art. 107 § 3, poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji kwestii, które nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Artykuł 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Skoro organ II instancji stwierdził nieważność decyzji i umorzył postępowanie w sprawie, to uzasadnienie winno odnosić się jedynie do tych kwestii. Bezspornym jest to, że organ II instancji poddał w uzasadnieniu decyzji analizie również kwestie merytoryczne, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Pomimo tego nie doszło wskutek tego do naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Pomimo błędnego częściowo uzasadnienia rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe i to błędne uzasadnienie nie spowodowało w/w skutku. Spotykane w orzecznictwie sądów administracyjnych przypadki uchylania uzasadnień decyzji dotyczą sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, jednakże z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności między uzasadnieniem decyzji a jej rozstrzygnięciem (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.10.2004 r., II SA/Lu 161/04), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem z uzasadnienia decyzji wynikają w prawidłowy sposób przyczyny rozstrzygnięcia. Natomiast pozostała część uzasadnienia nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.