VII SA/Wa 2189/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] na podstawie 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zw. PINB w [...]) z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne z wniosku A. i M. J. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] obręb [...] w L. z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy, stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Z akt postępowania wynika, że decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] maja 2009r, znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Decyzje organów obu instancji następnie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1075/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż organy nie zbadały, czy w postępowaniu zwykłym nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 kpa. Ponadto Sąd wskazał, że przymiot strony skarżących organ powiatowy winien zbadać w szerszym zakresie niż wskazuje to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a mianowicie w trybie art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie mają bowiem zastosowania w żadnym postępowaniu, poza postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]umarzającej postępowania administracyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił wskazania ww. wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1075/09. Weryfikując krąg stron postępowania zgodnie z posiadanym materiałem dowodowym oraz faktami znanymi organowi z urzędu, stwierdził, że tylko wniosek M. J., jako jedynego właściciela działki nr [...], może zostać skutecznie rozpatrzony. Zgodnie bowiem z art. 28 i 61 kpa A. J. nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, potwierdzającego przymiot strony w myśl art. 28 kpa, natomiast posiada uprawnienie do występowania w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 32 i 33 kpa - jako pełnomocnik strony postępowania M. J. Tym niemniej, po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., w sposób rażący narusza art. 105 kpa. Analizując szczegółowo kwestię interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym decyzją weryfikowaną w trybie nieważnościowym organ wskazał, że w protokole przesłuchania B. i M. M. znajduje się stwierdzenie, że wykonana rura skierowana w stronę ul. Ż. go znajduje się na ich posesji, odprowadzając wody gruntowe również na ich posesję. Podczas kontroli stwierdzono też wykonanie odprowadzenia wód gruntowych w kierunku działki o nr [...] stanowiącej drogę. W ocenie organu nadzorczego PINB w [...] nie zbadał, czy zrealizowany sposób odprowadzenia wód opadowych jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób organ ustalił w powyższym zakresie zgodność realizacji budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane roboty budowlane, związane z realizacją budynku mieszkalnego przez M. na działce [...] doprowadziły do zmiany zagospodarowania terenu i spowodowały odprowadzenie wód opadowych z budynku i terenu działki w kierunku działki M. J. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że skarpy wokół budynku projektowane były ze spadkiem w kierunku projektowanego budynku, a faktycznie zrealizowane zostały ze spadkiem w kierunku drogi i działki nr [...]. Odprowadzanie rynnami wody opadowej z dachu wznoszonego budynku w kierunku nieruchomości sąsiedniej podlega ocenie na podstawie przepisów prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz 230 ze zm.). Organ wskazał również, że tak wykonane roboty mogą wpływać na immisję wód opadowych na działkę nr [...] (dla której jest wpisana służebność przejazdu dla właściciela działki [...]) i działkę nr [...] M. J. Stąd należy wywieźć, iż interes prawny M. J. do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu umocowany jest w przepisie materialnym tj. art. 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 9 Prawa budowlanego w związku z treścią § 28 ust. 2 i § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że umorzenie postępowania bez zbadania czy zostało naruszone prawo, tylko z powodu stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy stanowi o rażącym naruszeniu art. 105 kpa w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto uznanie braku legitymacji procesowej M. J. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów procesowych w postaci art. 7, 77 i 28 kpa Podniósł, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uważać także oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 kpa. W konsekwencji organ ocenił, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i M. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pki 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w jego ocenie badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceniając czy skarżący posiadają przymiot strony wobec spornej inwestycji przez pryzmat art. 28 kpa organ podkreślił, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, państwo J. wskazywali, że roboty budowlane przy spornej inwestycji zostały wykonane w taki sposób, iż powodują immisję wód opadowych i gruntowych na ich działkę. W takiej sytuacji, niezależnie od zasadności tych twierdzeń, organ winien rozważyć, czy okoliczności te nie uzasadniały interesu prawnego skarżących do występowania w postępowaniu zwykłym w charakterze strony, a w konsekwencji należy uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 105 Kpa poprzez przedwczesne jego umorzenie. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył M. J. W skardze stwierdził, że organ właściwie stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r. jednakże zarzucił jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł stany faktyczne sprzeczne z prawdą, które stanowią fikcję i mogą przesądzić o końcowym załatwieniu sprawy. Wskazał szereg okoliczności, których organ nie podniósł w swoim uzasadnieniu m. in. w zakresie zgodności realizacji zgodności budowy z tablicą informacyjną oraz przetrzymywania dokumentacji. Zarzucił także błędne oznaczenia działek oraz niewyjaśnieni kwestii jego reprezentacji przez pełnomocnika A. J. W konkluzji wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji z powodów podniesionych w skardze oraz unieważnienie decyzji organu I instancji w części dotyczącej treści uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, stosownie do treści ust. 2 tego artykułu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] oraz zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zapadły w wyniku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne z wniosku A. i M. J. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ew. nr [...] obręb [...] w L., po wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1075/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł m.in., że organy nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia art. 105 kpa biorąc pod uwagę przesłanki z art. 28 kpa, nie zaś określone w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził bowiem, że art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok stał się prawomocny, w związku z czym organy orzekające następnie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, biorąc pod uwagę art. 153 ppsa, związane były oceną prawną Sądu i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wypełniając te wskazania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło do konkluzji, że skarżący legitymuje się w niniejszej sprawie interesem prawnym, a w rezultacie decyzja PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], umarzająca postępowanie administracyjne zapadła z rażącym naruszeniem art. 105 kpa oraz art. 7 i 77 tej ustawy. W konsekwencji powyższego zapadła decyzja odpowiadająca w istocie wnioskowi złożonemu przez skarżącego, gdyż organ zaakceptował żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2007 r. Wydał zatem decyzję korzystną dla strony. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrujący odwołanie skarżącego od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że decyzja organu I instancji rażąco naruszałaby prawo lub rażąco naruszałaby interes społeczny (art. 139 kpa). Nie ulega tymczasem wątpliwości, że kontrolowana przez organ odwoławczy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, jak również nie narusza rażąco interesu społecznego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie nieważnościowe kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie oceny interesu prawnego strony i możliwości skutecznego zainicjowania przez niego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. także doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcia te nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnym, określonymi w katalogu z art. 156 § 1 kpa, a tylko stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszym postępowaniu. Uchylenie decyzji powodowałoby w istocie rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego i naruszało zakaz reformationis in peius. Wbrew wnioskom skarżącego nie jest także możliwe pozostawienie decyzji w obrocie prawnym z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności części jej uzasadnienia, nawet jeżeli jest ono częściowo błędne. Sąd z urzędu dopatrzył się kilku pomyłek i nieścisłości zawartych w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., chociażby w części wskazującej, iż: "Decyzją z dnia [...].03.2009r., znak: [...][...]WINB stwierdził nieważność nieostatecznej decyzji...", która nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tego rodzaju pomyłki nie mogą jednak z żadnej mierze niweczyć samego rozstrzygnięcia organu oraz jego rozważań zawartych w dalszej części uzasadnienia, z których wynika w sposób jednoznaczny, że organ zastosował się do wymogów określonych w art. 153 ppsa i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/09. Z pewnością również nie mogą powodować, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności. Zarzuty skarżącego dotyczące pomyłek i nieścisłości zawartych w uzasadnieniach decyzji wynikają – jak się wydaje – z niezrozumienia istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd. Postępowanie to, jak już wskazano wyżej, nie dotyczy oceny legalności określonych robót budowlanych, lecz oceny wystąpienia przesłanek nieważnościowych w decyzji umarzającej postępowanie ze względu na brak legitymacji procesowej skarżącego. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów są dla skarżącego pozytywne, gdyż otwierają mu drogę do dalszego postępowania polegającego na możliwości dokonania właśnie wspomnianej oceny robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego przy wykorzystaniu wszelkich możliwości, jakie przepisy prawa przyznają stronie w rozumieniu art. 28 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można również podzielić argumentacji, że nieuwzględnienie określonych kwestii w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji może przesądzić o niekorzystnym dla skarżącego wyniku całego postępowania, skoro poruszane przez skarżącego problemy wykraczają poza zakres orzekania organów nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym. Również zarzut niewyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie można uznać za zasadny, w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajduje się odpowiednie pełnomocnictwo. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.