II GSK 1035/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. T. K. J. – S." Sp. z o.o. z siedzibą w G. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/11 w sprawie ze skargi "C. T. K. J. – S." Sp. z o.o. z siedzibą w G. W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów w sprawie usług telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę "C. T. K. J. –S." Sp. z o.o. w G. W. na pismo Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie prawa o ochronie konkurencji i konsumenta w sprawie usług telekomunikacyjnych. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie wstępnego ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przez S. M. "G. " w G. W. przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego. Organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło podejrzenia naruszenia przez Spółdzielnię przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a w szczególności art. 9 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Pismo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest bowiem decyzją ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W piśmie tym organ zawarł swoje stanowisko odnośnie wstępnego ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przez S. M. "G. " w G. W. przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopolowego. W ocenie Sądu I instancji pismo Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2010 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ ma charakter zwykłego pisma informującego o sposobie załatwienia sprawy. Ponadto przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie przewidują ingerencji sądów administracyjnych w zakres orzeczniczy Prezesa UOKiK i wskazują Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie jako wyłącznie właściwy do rozpoznania odwołań od decyzji i zażaleń na postanowienia Prezesa. II "C. T. K. J. –S." Sp. z o.o. w G. W. zaskarżając postanowienie w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wynikające z błędnego przyjęcia, że skarżony akt nie jest aktem innym niż postanowienie i decyzja z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na który przysługuje skarga i w całości wypełnia kryteria określone w powołanym przepisie - co czyni zasadną przesłankę skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 48 i art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić i na podstawie art. 3 ust. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, potraktować skargę jako skargę na bezczynność organu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezesa UOKiK, informujące o tym, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło podejrzenia naruszenia przez Spółdzielnię przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, które uzasadniałoby wszczęcie postępowania antymonopolowego, jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy wskazać, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego ugruntowany jest pogląd, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące warunki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Analizując powyższe warunki należy stwierdzić, że najwięcej trudności budzi ustalenie jak należy rozumieć użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie "dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa". Zasadniczo przyjmuje się, że akt dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa jeżeli ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć silny związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne", WP LexisNexis, W-wa 2004, s. 81). W związku z powyższym niezbędne jest rozważenie, jaki jest charakter prawny pisma Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2010 r., a w szczególności, czy można stwierdzić, że dotyczy ono obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 86 ust.1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Stosownie zaś do treści art. 86 ust. 4 Prezes Urzędu przekazuje zgłaszającemu zawiadomienie, w terminie określonym w art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, informację na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Jak wskazuje się w doktrynie (por. Baehr J., Krüger J., Kwieciński T., Radwański M., Stawicki A., Stawicki E., Turno B., Wędrychowska-Karpińska A., Wiercińska-Krużewska A., Wierciński A., Komentarz do art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, LEX 2011) zawiadomienie można zdefiniować jako uregulowany w ustawie środek prawny obligujący Prezesa Urzędu do dokonania oceny wskazanego w piśmie zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego lub postępowania wyjaśniającego i poinformowania zawiadamiającego o wynikach tej oceny oraz zamierzonych działaniach. Rozpatrzenie zawiadomienia należy rozumieć przede wszystkim jako dokonanie przez Prezesa Urzędu oceny wskazanego w zawiadomieniu zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania antymonopolowego. Prezes Urzędu powinien zatem rozważyć, czy uzasadnione jest podjęcie działań w trybie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku zaś, gdy zawarte w zawiadomieniu informacje są niewystarczające do dokonania takiej oceny i istnieje potrzeba ich uzupełnienia, Prezes Urzędu może wszcząć z urzędu postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zawiadamiającemu jednak nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa Urzędu. W szczególności informacja o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie może być traktowana jako decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa Urzędu, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. Jedynym obowiązkiem który powstaje po jego stronie Prezesa UOKiK na skutek zgłoszenia zawiadomienia, jest wymóg przekazania zgłaszającemu pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Brak związania Prezesa UOKiK zawiadomieniem składanym na podstawie art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przejawia się w braku konieczności wszczynania przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu. Pismo Prezesa UOKiK, o którym mowa w art. 86 ust. 4 opiniuje jedynie propozycje wszczęcia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja Prezesa UOKiK nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę spółki uznając, że zaskarżone pismo Prezesa UOKiK ma charakter informacyjny i nie można go zakwalifikować jako aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., które w ocenie kasatora polegało na tym, iż "Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić i na podstawie art. 3 ust. 8 p.p.s.a." w zw. z art. 47 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, potraktować skargę jako skargę na bezczynność organu. Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające, którego zakończenie, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, następuje w drodze postanowienia. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 takie postępowanie wyjaśniające wszczynane jest na podstawie postanowienia Prezesa UOKiK. W rozpoznawanej sprawie Prezes UOKiK nie wszczął postępowania wyjaśniającego w drodze postanowienia, zatem nie był zobowiązany do jego zakończenia w formie postanowienia. Należy podkreślić, że skarżący zgłosił Prezesowi Urzędu zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję w trybie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a organ zobowiązany był jedynie do przekazania zgłaszającemu informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem, co wynika z art. 86 ust. 4 omawianej ustawy. Mając powyższe na uwadze nie można się zgodzić z kastorem, że Sąd powinien potraktować wniesioną skargę, jako skargę na bezczynność. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.