II SA/Wa 50/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Andrzej Góraj (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, przedstawiło Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. opinię dotyczącą dokonanej negatywnej oceny jakości kształcenia na kierunku [...], prowadzonym na Wydziale [...] Wyższej Szkoły [...] na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Niniejsza uchwała dotyczyła minimum kadrowego oraz braku sprzętu komputerowego i oprogramowania. Natomiast pozytywnie odniosła się do wyjaśnień władz Uczelni dotyczących: braku godzin w grupie przedmiotów kierunkowych oraz deficytu treści z grupy przedmiotów humanistycznych i społecznych, systemu punktów ECTS, procedur dyplomowania i organizacji zajęć. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku informatyka prowadzonym na Wydziale [...] ww. Uczelni na poziomie inżynierskich studiów pierwszego stopnia. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po analizie przedmiotowych uchwał, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zawiesił Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] uprawnienie do prowadzenia inżynierskich studiów pierwszego stopnia na kierunku [...] do dnia [...] września 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w kwestii dotyczącej zawieszenia uprawnień i wstrzymania rekrutacji. Minister, wydając ww. decyzję, zaznaczył, iż zawieszenie uprawnienia do prowadzenia kształcenia na ww. kierunku studiów, ze wzglądu na interes studentów oraz niezachowanie odpowiedniej jakości w dwóch aspektach procesu kształcenia przy zakresie tych naruszeń rokującym poprawę, jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru. Wobec powyższego stanowiska Ministra, uczelnia pismem z dnia 12 października 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] postanowił nie przychylić się do żądania strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Uzasadnił to twierdzeniem, iż zawieszenie uprawnienia, ze względu na interes studentów oraz podjęcie przez Uczelnię działań, zmierzających do podniesienia jakości kształcenia, jest łagodniejszym i wystarczającym środkiem nadzoru zastosowanym przez Ministra. Podniósł, że dysponuje uchwałą podtrzymującą ocenę negatywną, dokonaną przez PKA i nie może ingerować w jej meritum. Uczelnia zaskarżyła powyższą decyzję organu z dnia [...] grudnia 2009 r. skargą z dnia 15 stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła błąd co do interpretacji uchwał PKA z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] poprzez pominięcie ich wad formalnych, m.in. takich jak nieuwzględnienie wymogu przedłożenia Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej sprawozdania przez dany zespół kierunków studiów. Ponadto skarżąca Uczelnia uznała uzasadnienie zaskarżonej decyzji za sprzeczne z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 49 ust. 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Podkreśliła również powagę kolejnego naruszenia prawa polegającego na braku odniesienia się do stanu faktycznego sprawy w zakresie trybu podejmowania uchwały PKA nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Powyższa norma prawna nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni, do prowadzenia studiów na danym kierunku, w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Elementem koniecznym stanu faktycznego, od zaistnienia którego uzależniony jest przedmiotowy obowiązek spoczywający na właściwym ministrze, jest otrzymanie od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na danym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływać omawiany skutek, musi więc być dokonana w sposób skuteczny. Winna pochodzić od właściwego organu, jak również winna być dokonana w oparciu o właściwie (tj. zgodnie z ustawą) zebrany materiał dowodowy. Tylko bowiem taka ocena, która została dokonana w trybie oznaczonym w omawianej ustawie, zasługuje na miano "oceny", o jakiej mowa w art. 11 ust. 6 przedmiotowej ustawy. A contrario, oceny dokonane przez niewłaściwy organ, lub też w oparciu o dowody zgromadzone przez niewłaściwe, lub niewłaściwie obsadzone podmioty, nie mogą być w sposób skuteczny traktowane jako ocena, która nakłada na ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień uczelni do kształcenia na danym kierunku studiów. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, iż po stronie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie powstał obowiązek do podjęcia kroków o jakich mowa w art. 11 ust. 6 przedmiotowej ustawy. Ocena jaką otrzymał Minister od Państwowej Komisji Akredytacyjnej została bowiem dokonana w oparciu o materiały otrzymane od podmiotu obsadzonego niezgodnie z ustawą. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej wyraża ocenę kształcenia na danym kierunku studiów, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. Art. 50 ust. 5 omawianej ustawy określa zaś skład zespołu przygotowującego sprawozdanie dla Prezydium. W skład takiego zespołu winno wchodzić m. in. pięciu członków Komisji, będących przedstawicielami grupy kierunków studiów, w tym co najmniej trzech posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinach lub dyscyplinach naukowych związanych z daną grupą kierunków studiów. Powyższy przepis określa więc minimalne wymogi, jakim musi odpowiadać skład zespołu, aby sprawozdanie przygotowane przez taki zespół mogło wywoływać skutek. Wymogi te, jako oznaczone w ustawie, nie mogą zaś być zmieniane i obniżane aktami innej rangi niż ustawowe. Obniżanie wymogów ustawowych mocą aktów pozaustawowych nie wywołuje bowiem skutku wiążącego. W niniejszej sprawie skład zespołu kierunków studiów, który opracowywał sprawozdanie dla Prezydium nie był obsadzony zgodnie z wymogami oznaczonymi w wyżej powołanym przepisie. W jego składzie było bowiem mniej niż pięciu członków Komisji, o jakich mowa w art. 50 ust. 5 ustawy. W świetle powyższego, wobec wadliwości sprawozdania, w oparciu o które Prezydium podejmowało uchwałę, sama uchwała również obarczona jest wadą. Została bowiem podjęta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez podmiot obsadzony niezgodnie z minimalnymi wymaganiami ustawowymi. Tym samym taka uchwała nie mogła wywołać skutku prawnego w postaci obowiązku Ministra do podjęcia działań, o których mowa w art. 11 ust. 6 ustawy. Wobec powyższych konkluzji stanowisko organu, iż nie posiada on uprawnień do tego, aby, działając w oparciu o normę art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym badać prawidłowość podejmowania uchwał przez Państwową Komisję Akredytacyjną, jest nie w pełni zasadne. Minister nie posiada takich uprawnień wyłącznie w odniesieniu do meritum uchwały PKA. Jednakże treść art. 11 ust. 6 ustawy nie wyłącza obowiązku Ministra zbadania uchwały pod względem formalnym. Jak już bowiem wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, o istnieniu "oceny", o jakiej mowa w ww. przepisie, można mówić wyłącznie wtedy, gdy pochodzi ona od uprawnionego organu, i gdy została podjęta w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób oznaczony w ustawie. Uchwała która nie spełnia powyższych kryteriów, nie może zaś być skutecznie traktowana jako "ocena", o jakiej mowa w omawianym przepisie. Stąd, w sytuacji gdy Minister ustali, iż uchwała Prezydium PKA zawierająca ocenę kształcenia, obarczona jest wadą, nie będzie mógł podejmować działań wynikających z normy art. 11 ust. 6 ustawy. Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów zawartych w skardze, uznać je należało za niezasadne. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, iż zespół kierunku studiów, wbrew obowiązkowi ustawowemu, nie przedłożył Prezydium sprawozdania, a jedynie opinię. Kwestia nazewnictwa, aczkolwiek istotna, nie ma jednak charakteru decydującego o tym, czy dane opracowanie ma charakter opinii czy sprawozdania. Samo więc nazwanie opracowania "opinią", nie sprawia aby można było uznać, iż doszło do naruszenia wymogu ustawowego. W sytuacji bowiem, gdy opracowanie zawiera treść jaką winno mieć sprawozdanie, brak jest możliwości ku temu, by zarzucić skutecznie Prezydium, iż nie bazowało na podstawie sprawozdania. Do przedmiotowej kwestii organ odniósł się zaś szeroko w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyjaśnił w nim, iż poddał ocenie przedmiotowe opracowanie, i doszedł do wniosku, iż stanowi ono sprawozdanie, wymagane przez ustawę. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut, iż istnieje wątpliwość co do tego, czy uzasadnienie uchwały Prezydium PKA pochodzi od tego organu i czy dotyczy uchwały zawierającej ocenę kształcenia. Sposób bowiem oznaczenia tego uzasadnienia jako załącznika do uchwały, zniwelował istnienie wątpliwości podnoszonych w skardze. Badając przedmiotową skargę, tut. Sąd nie dopatrzył się także zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Nie stwierdził również niekonstytucyjności opisanych w skardze przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do tego, aby przy podejmowaniu decyzji oprzeć się na wykładni przepisów prawa dokonanej przez Sąd w sprawie niniejszej. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pakt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).