III SA/Wr 840/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której ten ostatni organ przyznał zainteresowanemu jednolitą płatność obszarową na rok 2009 i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W ramach tej części uzasadnienia wyjaśniono w pierwszej kolejności, że wnioskodawca w części wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" zadeklarował sześć działek ewidencyjnych, natomiast w części "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" – ujął takich działek siedem, uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej i do uzupełniającej płatności obszarowej o łącznej powierzchni [...] ha. Zwrócono dalej uwagę na efekty kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w dniach [...] r., która wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni na działkach "B1", "C1" oraz "D1". W czasie kontroli, o której mowa, stwierdzono: 1) powierzchnię działki "B1" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha); 2) powierzchnię działki "C1" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha); 3) powierzchnię działki "D1" – [...] ha (zadeklarowano areał [...] ha). W czasie inspekcji wykonano dokumentację fotograficzną, a strona uczestniczyła przy czynnościach kontrolnych. Uwzględniając wyniki kontroli, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009. Orzeczenie to zostało jednak uchylone w całości przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r.). Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia w trybie nadzoru instancyjnego był fakt niedostatecznego rozpatrzenia wcześniej opisanego raportu z kontroli. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik BP ARiMR w J. G. wydał w dniu [...] r. nową decyzję, w której przyznał stronie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Jednolita płatność obszarowa przyznana została w pomniejszonej wysokości, z uwagi na stwierdzoną różnicę w powierzchni zdeklarowanej i stwierdzonej, która wynosiła [...] %. Organ odmówił natomiast pomocy w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z uwagi na przeszacowanie o [...] % powierzchni. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.). Dalej organ wyższego stopnia przytoczył brzmienie przepisów, stanowiących normatywne podstawy załatwienia wniosku zainteresowanego. W tym zakresie przywołano art. 3 ust. 1-3, art. 7 ust. 1 , 2 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W ostatniej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ustosunkował się do zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. W pierwszym rzędzie podkreślono znaczenie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie producenta w okresie od [...] do [...] r., która wykazała zawyżenie przez stronę powierzchni deklarowanej do dopłat. Organ odwoławczy wywodził przy tym, że dokonano ponownej analizy pierwotnego protokołu (raportu) tejże kontroli, stwierdzając, iż inspekcja była przeprowadzono w sposób właściwy, zgodny z przepisami prawa i procedurami. Kontrolujący posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli. Wyniki obrazują stwierdzony stan faktyczny (stan użytkowania oraz powierzchnię) na działkach zgłoszonych do płatności przez wnioskodawcę (kontrolowane były wszystkie deklarowane działki). Organ wyższego stopnia silnie zaakcentował, że kontrola przeprowadzona w ramach suszu paszowego – ma bezpośrednie odniesienie w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w części dotyczących jednolitej płatności obszarowych oraz uzupełniających płatności obszarowych. Metoda jej przeprowadzania jest bowiem analogiczna do tej, jaką stosuje się podczas kontroli gospodarstwa w kontekście płatności realizowanych przez samą Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kontrole na miejscu, w zakresie mechanizmu "Dopłaty do produkcji suszu paszowego", realizowane są przy współpracy dwóch agencji płatniczych (Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Kontrole te obejmują: 1) 100 % przedsiębiorców przetwórczych produkujących susz paszowy w ramach mechanizmu; 2) co najmniej 5 % partii stanowiących przedmiot wniosku o pomoc (w celu sprawdzenia drogi przebytej przez produkt do końcowego odbiorcy); 3) co najmniej 5 % umów i deklaracji dostaw (w celu sprawdzenia działki, z której pochodzi zielonka dostarczana przedsiębiorcom przetwórczym). Zakres kontroli przeprowadzanej metodą inspekcji terenowej obejmuje pomiar powierzchni działek rolnych, rozpoznanie rodzaju i stanu upraw, a przy kontroli umów – sprawdzenie ich posiadania przez producenta zielonki. Odnośnie wniosku strony w zakresie polubownego rozwiązania sporu, organ wyjaśnił, że brak było podstaw prawnych do zawarcia ugody administracyjnej na podstawie art. 114 i 115 kpa. Jak wskazał Dyrektor Oddziału, stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej już powyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, co oznacza, że załatwiane są w drodze decyzji administracyjnych, które stanowią władcze, jednostronne, rozstrzygniecie właściwego organu o przysługujących stronie prawach (w tym przypadku płatnościach) lub nałożonych obowiązkach i do ich rozpatrzenia stosowane są regulacje kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). Przepisy KPA przewidują wprawdzie możliwość zawarcia ugody (art. 114 KPA i dalsze), jednakże taki tryb załatwiania spraw jest dopuszczalny tylko w przypadkach, w których w postępowaniu administracyjnym uczestniczą strony o spornych interesach (art. 13 kpa). Art. 13 KPA wprowadza ograniczenie podmiotowe i przedmiotowe załatwienia sprawy administracyjnej w formie ugody. Ograniczenie podmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy w sprawie występuje wielość stron. Natomiast organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA, a zatem nie jest dopuszczalna ugoda pomiędzy stroną a organem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany zażądał uchylenia w całości decyzji organu odwoławczego opisanej w sentencji niniejszego wyroku i zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz rażących uchybień, jakich miała się dopuścić ARiMR w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych i pokontrolnych (a także przy wydawaniu decyzji płatniczych). Skarżący określił protokół pokontrolny jako pozbawiony logiki (ze względu na potraktowanie areału niewykoszonego jako obszaru zadrzewień, zakrzewień i nieużytków, nie kwalifikujących się do pomocy), zwracając też uwagę na to, iż został on jednostronnie zmieniony przez jednostkę kontrolującą. W protokole tym zastosowano ponadto wzajemnie wykluczające się symbole S-5 i S-8. Wobec niezachowania staranności zawodowej przez pracowników ARiMR (a także jej komórek, które odpowiadały za prawidłowe przeprowadzenie kontroli, a podlegają bezpośrednio Agencji) należało – zdaniem skarżącego – przeprowadzić dodatkową kontrolę, tym bardziej, jeśli zważyć na odmienne wyniki kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie strony w [...] i w [...] r. W skardze zwrócono także uwagę, że ostateczny termin wykoszenia działek rolnych przeznaczonych na susz paszowy to dzień 30 października danego roku kalendarzowego i tylko kontrola dokonana po tym terminie może zobrazować rzeczywisty stan tych działek. Tymczasem kontrola, na którą powołały się organy, odbywała się przed upływem tego terminu. Zarzucono też brak zrozumienia przez organy rolne dyspozycji art. 28 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz mechaniczne przeniesienie efektów kontroli suszu paszowego (płatność z tytułu uczestnictwa w programie UPO) bezpośrednio do programu rolnośrodowiskowego. Strona skarżąca zakwestionowała ponadto znaczenie fotograficznego materiału dowodowego, w kontekście śladu przejścia kontrolującego. Na zdjęciach Nr 19 i 20 występuje pokrywa śnieżna, o której nie wspomniano w protokole, która uniemożliwia precyzyjne rozpoznanie uprawy w dniu kontroli. Dwie inne fotografie wskazują na obszary zadrzewione, znajdujące się na działce sąsiada. Dokumentacja ta nie obrazuje ponadto – zdaniem autora skargi – największego obszaru działki D1. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje organów administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje organów administracji rolnej.. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeżeli weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem, skargę należy oddalić, na podstawie art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, trzeba zdecydowanie podzielić stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego końcowa ocena (dokonywana wszak dwukrotnie przez organy obu instancji) w pełni uzasadniały przyznanie jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej jednak wysokości oraz odmowę przyznania płatności uzupełniającej. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli na miejscu (w gospodarstwie wnioskodawcy), przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] r. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, iż – w świetle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a. – organy były uprawnione do wykorzystania wyników kontroli, o której mowa, także w postępowaniu o przyznanie płatności wsparcia bezpośredniego. Skontrolowano bowiem wówczas wszystkie działki zadeklarowane do płatności przez samego zainteresowanego i to – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – kompleksowo, bo z punktu widzenia dwóch podstawowych kryteriów: wielkości powierzchni, która kwalifikowała się do dopłat oraz sposobu użytkowania działek. Wartości i wiarygodności ustaleń poczynionych w ramach [...] kontroli z [...] r. nie mogą przy tym deprecjonować ani okres, w którym dokonano inspekcji, ani też skorygowanie treści pierwotnego protokołu, dokonane przez jednostkę kontrolującą. Pierwszą okoliczność szczegółowo objaśnił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. Dotyczy ona w gruncie rzeczy jednej tylko ze spornych działek rolnych, oznaczonej jako działka "D1". Podejmując pierwotnie swoją decyzję (w dniu [...] r.), organ pierwszej instancji zakwalifikował do płatności jedynie obszar [...] ha, pomijając – bezpodstawnie – część areału zadeklarowanych działek, które w dniu kontroli nie były wykoszone. Dopiero wskutek zaleceń organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu pierwszej, kasacyjnej decyzji tego organu (z dnia [...] r.), uwzględniono także części działek (zakwalifikowano np. do płatności powierzchnię [...] ha działki "D"), ponieważ – jak słusznie przyjął organ odwoławczy – nie udowodniono, że zadeklarowane działki w całości nie są uprawnione do jednolitej płatności obszarowej. W tej sytuacji żadnego istotnego znaczenia nie można wiązać z zarzutem strony skarżącej, która przyznała co prawda, że część ostatnio wymienionej działki nie była skoszona w dniu kontroli, podnosząc jednak, iż ostateczny termin skoszenia upływał z dniem 30 października (a więc dopiero po okresie kontroli). Sąd nie dopatrzył się zatem zarzucanego braku logiki w treści protokołu pokontrolnego. To ostatnie spostrzeżenie dotyczy także rzekomego wykorzystania przez jednostkę kontrolującą sprzecznych ze sobą oznaczeń kodowych. Figurujące w protokole kody S-5 oraz S-8 zastosowano bowiem wobec innych działek. W szczególności nie można się zgodzić z twierdzeniem, że sporządzona w czasie kontroli dokumentacja fotograficzna nie obrazuje zakresu powierzchni działek oraz ich stanu wykorzystania, kwalifikujących się do płatności. Należy w tym kontekście zwrócić przede wszystkim uwagę, że granice wszystkich spornych działek, odbiegają od tych, które zaznaczył zainteresowany na załącznikach do wniosku. Posłużenie się w czasie kontroli zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli, wyklucza też – obiektywnie, w ocenie składu orzekającego – możliwość przedstawienia na fotografiach działki sąsiada. Zarzuty, bazujące na wskazaniu zdjęć, na których widoczna jest pokrywa śnieżna, nie mają z kolei istotniejszego znaczenia, ponieważ zakwestionowane fotografie dotyczą działek "A1", "E1" i "G1", wobec których organy nie stwierdziły nieprawidłowości. Jest oczywiste – okoliczność ta jest podkreślana w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie tylko w judykacie przywołanym przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę – że szczególne znaczenie trzeba przypisywać wynikom kontroli na miejscu najbardziej zbliżonym czasowo do okresu, na który przyznawane są konkretne płatności. Z tego też powodu, organy administracji rolnej słusznie oparły swoje rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na wynikach kontroli z [...] r. Ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku [...] i [...], dla potrzeb wniosków dotyczących pomocy za te właśnie lata, mogą bowiem odbiegać od ustaleń kontroli z [...] r., choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach. Za gołosłowne, bo nie poparte żadnymi materialnymi dowodami, wypada wreszcie uznać zarzuty nierzetelności osób kontrolujących i samych organów (już przy podejmowaniu konkretnych rozstrzygnięć w kwestii kwot przyznanych płatności). Pełna dokumentacja sprawy dowodzi, że prawidłowo organy rolne ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały odpowiednie normy prawne. W konsekwencji, stronie skarżącej przyznana została pomoc, odmiennie niż w pierwotnej decyzji z dnia [...] r. Jest to efektem uwzględnienia przez ten organ zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż skontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.