II SA/Wr 73/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr. ) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w J. L. oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stosując przepis art. 145 § 1, art. 143 § 3 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...]r. Nr [...] udzielającą W. Sz. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo usługowego, przełożonego przy ul. B. [...] w J.-L.na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i[...], obręb L. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał – powołując się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, że wnioskodawca – J. K. nie był stroną w postępowaniu orzekającym, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł J. K., który zakwestionował prawidłowość decyzji wydanej przez powiatowy organ nadzoru budowalnego, a ponadto zwrócił się o dołączenie do akt sprawy wszystkich decyzji administracyjnych i wyroków sądowych dotyczących samowolnego wybudowania przez W. Sz. przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Jednocześnie odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym przede wszystkim art. 59 ust. 7 tej ustawy, mającego zastosowanie w postępowaniach wszczętych po dniu 10 lipca 2003r. i w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie, a zatem w innych przypadkach niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Ponadto w odwołaniu J. K. podkreślił, że był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie opisywanego pawilonu, co w sposób jednoznaczny wynika z dołączonych do odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] i decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...]. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2005r. jako wydana przedwcześnie tzn. przed rozstrzygnięciem kwestii wyłączenia tego organu, o co wnioskował J. K. Kontynuując postępowanie instancyjne w sprawie po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wskazał m.in., że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia [...]r., zatem tylko inwestor był stroną tego postępowania. Organ wyjaśnił również, że J. K. nie wykazał istnienia interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i powołał się na przepis art. 59 ust. 7 wskazywanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma umożliwić ustalenie, czy dany obiekt budowlany został zrealizowany prawidłowo i czy spełnia wymogi konieczne dla bezpiecznego użytkowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się również na postanowienie organu wyższego stopnia o odmowie wyłączenia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi zarzucił naruszenie art. 6-9, art. 11-12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 100 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego a ponadto art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane oraz § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 z 1995r.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229), motywując każdy z zarzutów. W uzasadnieniu skarżący przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, w tym wszystkie podjęte dotychczas przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze oraz argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto ponownie podkreślił, że był stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Podał również, że po uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu wskazywaną wcześniej decyzją z dnia [...]r. Nr [...] organ pierwszej instancji wszczął odrębne postępowanie w tej samej sprawie pomimo niezakończenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki pawilonu. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, podając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 385/06) oddalił skargę wniesioną w tej sprawie. Od tego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 1797/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Sąd stwierdził m.in., że "...WSA przyjął, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia [...]r. i mając na uwadze datę złożenia wniosku zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor z mocy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Pogląd ten byłby prawidłowy, gdyby istotnie postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r. ...". Ponadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych i zalecił ich uzupełnienie jako warunek prawidłowych ustaleń faktycznych. W toku ponownie prowadzonego pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego akta administracyjne zostały skompletowane. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. J. K. ponownie stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu, natomiast w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2011r. skierowanym do Sądu skarżący podał, że podtrzymuje skargę i wnioski zawarte w skardze oraz w pismach procesowych z dnia: 16 maja 2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r., i 14 lutego 2011r. Na rozprawie w dniu 3 marca 2011r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu albo naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził brak podstaw dla uwzględnienia skargi, co obligowało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był zobligowany uwzględnić w dokonywanych czynnościach ocennych przepis art. 190 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący m.in., że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowana wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kodeksu postępowania administracyjnego, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwyczajnym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 albo § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją zaskarżoną utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania na wniosek J. K. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb J.-L., uznając tym samym zasadność uznania niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Organy właściwe instancyjnie przyjęły, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zatem żaden inny podmiot nie może uzyskać w takim postępowaniu lub w postępowaniu weryfikacyjnym odnoszącym się do decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowania statusu strony. Istotne jest również, że w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej, zawierającym klauzule przejściowe ustawodawca postanowił, iż przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Oznacza to, że do spraw wszczętych po dniu 11 lipca 2003r. tzn. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r. stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą. Zważyć więc należy, że skierowany przez J. K. w trybie nadzwyczajnym wniosek weryfikacyjny dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] wydanej po rozpatrzeniu – znajdującego się w aktach administracyjnych doręczonych Sądowi – wniosku W.Sz. z dnia [...]r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], obręb J.-L. W tych warunkach – wobec wszczęcia postępowania po dniu 11 lipca 2003r. – organy właściwe instancyjnie prawidłowo uznały, że zastosowanie w sprawie miała zasada przyjęta w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym wskazywaną wcześniej ustawą zmieniającą, zgodnie z którą stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zasada ta jednocześnie – jak słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie – wykluczała możliwość uznania za stronę postępowania orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie lub postępowania weryfikacyjnego J. K. W konsekwencji J. K. nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r. Należy również wyjaśnić – stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotnie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie jurysdykcyjne na wniosek W. Sz. z dnia [...]r. o udzielenie pozwolenia na jego częściowe użytkowanie, ale postępowanie to zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...]. Z informacji uzyskanej w Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że wniosek J. K. skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji organów nadzoru budowlanego został cofnięty, a wnioskodawcę pismem z dnia [...]r. zawiadomiono o pozostawieniu podania w tym przedmiocie bez rozpoznania. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. Nr [...] jest zatem decyzją prawomocną, a mając taki walor jest wiążąca dla innych organów. W ocenie Sądu – wobec udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr[...], której dotyczył przedmiotowy wniosek weryfikacyjny J. K. - prawidłowe było umorzenie postępowania, wszczętego wcześniej, a dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie tego obiektu. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.4.04.2011r.