II SA/Łd 52/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant aplikant radcowski Rafał Taraszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. i J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o nałożeniu na S. i J. Z. kary w wysokości 10 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego w miejscowości K., przy ul. A, przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że roboty budowlane związane z realizacją budynku mieszkalnego rozpoczęte zostały na podstawie decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowy i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na podstawie pisma S. i J. Z. z dnia 4 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego. W dniu 27 czerwca 2008 r. przeprowadzone zostały oględziny budynku, w wyniku których nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Jednakże zgodnie z oświadczeniem inwestorów (pkt 9 protokołu z oględzin) użytkują oni budynek już od 2005 r. Podczas oględzin organ nadzoru budowlanego sporządził dokumentację fotograficzną, z której wynikało, że dom jest umeblowany i wyposażony w sprzęt codziennego użytku, w kuchni znajduje się m.in. na bufecie miska ze świeżymi owocami, na stole jest obrus i kwiaty w wazonie. Następnie organ II instancji podał, że w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 216 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z materiału dowodowego w postaci zdjęć wykonanych podczas przeprowadzonych oględzin bezspornie wynika, że budynek jest użytkowany. Mieści się on w kategorii I obiektów budowlanych, a zatem do jego użytkowania można byłoby przystąpić dopiero po niewniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 21 dni od daty zgłoszenia zakończenia budowy. Organ stwierdził również, że pojęcie "użytkowany" jest terminem jednoznacznym i w powszechnym rozumieniu oznacza "korzystać z czegoś". W związku z tym nie dał wiary zapewnieniom inwestorów, że pkt 9 protokołu z dnia 27 czerwca 2008 r. zinterpretowali jako "zamknięcie budynku, czyli zakończenie stanu surowego zamkniętego". W tej sytuacji, skoro inwestorzy nie zawiadomili właściwego organu o zakończeniu budowy, naruszając tym samym art. 54 ustawy — Prawo budowlane, organ zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu . Kara określona w art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt zalicza się do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca ustalił współczynnik kategorii (k) - 2,0 oraz współczynnik wielkości - 1,0, zaś stawka opłaty wynosi - 500 zł. Zatem w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego: s x k x w x 10 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 10 = 10.000 zł. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli S. i J. Z., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że z uwagi na śmierć kierownika budowy nie posiadali w pełni informacji o postępach budowy w fazie robot wykończeniowych, nie wiedzieli też o konieczności zgłoszenia ich zakończenia. Stąd prośba do organu nadzoru budowlanego o pomoc. Na tę okoliczność dokonane zostały w dniu 27 czerwca 2008 r. oględziny, z których protokół bardzo skąpo opisuje stan robot do wykonania. Miedzy stronami pozostają rozbieżności w zakresie użytkowania obiektu. W protokole nie znajduje się pouczenie o zastosowaniu kar. Nie stwierdza też wykonania żadnych istotnych zmian w obiekcie. Użytkowanie jednego pomieszczenia była koniecznością, która zaistniała w tym czasie na budowie i w rodzinie (pilnowanie obiektu i chora żona). Skarżący podnieśli, że przy braku kierownika budowy zmuszeni byli do ciągłej obecności na budowie i mogli domniemywać, że organ nadzoru budowlanego potraktował protokół z oględzin obiektu jako pozwolenie na użytkowanie obiektu. W takiej świadomości pozostawali przez 27 miesięcy, do dnia [...], to jest do daty wydania postanowienia o nałożeniu kary. Tymczasem kodeks postępowania administracyjnego nakłada obowiązek załatwienia sprawy maksymalnie w terminie 2 miesięcy (art. 35 § 2 i § 3 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 1[...] w przedmiocie nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania domu jednorodzinnego. W myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie nie zawiadomili organu o zakończeniu budowy. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przyczyny braku zawiadomienia, a więc śmierć kierownika budowy, czy choroba żony – obowiązkiem Sądu jest orzekanie ma podstawie prawa i w granicach prawa. Oznacza to, że względy słuszności i celowości nie mogą stanowić podstawy do dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, czy skarżący rzeczywiście przystąpili do użytkowania obiektu. Nie ma przy tym wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, czy nastąpiło to już w 2005 r. (jak skarżący potwierdzili w protokole z 27 czerwca 2008 r., a co później kwestionowali), czy też w terminie późniejszym. Istotne jest, czy przystąpili do użytkowania obiektu do dnia oględzin dokonanych przez organ w dniu 27 czerwca 2008 r., z których sporządzony został protokół. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący do dnia 27 czerwca 2008 r. (do dnia dokonania oględzin) przystąpili do użytkowania obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy – Prawo budowlane, a więc mimo niezawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarżący w pismach kierowanych do organu w trakcie postępowania administracyjnego, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, kwestionowali fakt zamieszkiwania w obiekcie, nie wskazując jednocześnie na inne miejsce stałego przebywania, będącego ich centrum życiowym. O ile rzeczywiście podany w protokole z dnia 27 czerwca 2008 r. rok 2005 wydaje się zbyt wczesny do przyjęcia, że już wówczas skarżący przystąpili do użytkowania domu (posiadali wciąż mieszkanie sprzedane w maju 2006 r., z którego wyprowadzili się dopiero na początku 2008 r.), o tyle w dniu oględzin niewątpliwie mieszkali już na terenie inwestycji. Dokumentacja fotograficzna nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że budynek był użytkowany. Świadczy o tym szereg elementów związanych ze zwykłym funkcjonowaniem domu w postaci np. pełnego wyposażenia kuchni (lodówka, zmywarka, inny drobny sprzęt), wyposażenie salonu w meble i sprzęt elektroniczny (m.in. telewizor), obrusy na stołach, kwiaty doniczkowe, kwiaty w wazonie, owoce na półmiskach, itp. Nie można zatem uznać za prawdziwe twierdzeń skarżących, że pojawiali się jedynie na budowie w celu kontroli prowadzonych tam prac. Niewątpliwie o użytkowaniu obiektu świadczy bowiem sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego, a także obecność elementów dekoracyjnych, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji. Nie można wprawdzie kwestionować faktu, że budowa domu nie została jeszcze w pełni ukończona, o czym świadczą choćby faktury za materiały budowlane przedstawione przez skarżących. Jednak większość z nich (jak również umowa o roboty budowlano-montażowe) dotyczy lat 2006-2007. Trudno zatem uznać je za dowody świadczące o nieprzystąpieniu do użytkowania obiektu przed dokonaniem przez organ oględzin (27 czerwca 2008 r.). Jak już wyżej podniesiono w niniejszej sprawie istotą problemu jest przystąpienie przez skarżących do użytkowania obiektu przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy (czego skarżący nie uczynili) i przed datą przeprowadzenia przez organ oględzin. Wprawdzie organy obydwu instancji, opierając się na podpisanym przez strony protokole z oględzin, twierdziły w swoich postanowieniach, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło już w 2005 r., to jednak nawet, gdyby data ta była błędna, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie ma również w sprawie znaczenia, że obiekt jest wciąż wykańczany przez skarżących (przedstawili 4 faktury z 2010 r.). Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 383/06). Nie można również zakwestionować wysokości wymierzonej kary. Organy dokonały prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 2 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Jeśli chodzi o przewlekłość postępowania organów nadzoru budowlanego, rację mają oczywiście skarżący, że po dokonaniu oględzin organ nadzoru budowlanego powinien w ciągu maksymalnie 2 miesięcy wydać rozstrzygnięcie. Świadczy to niewątpliwie o przewlekłości postępowania i nagannym postępowaniu organu, nie może jednak powodować wadliwości wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Nie było zresztą w interesie skarżących ponaglanie organu do wydania postanowienia nakładającego na nich karę pieniężną. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. lf