I SA/Bd 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 09 marca 2011r. sprawy ze skargi A. K., B. K. i M. K. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności 2. określa, że czynność nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżących kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia 5 października 2010r. A. K., B. K. i M. K. wystąpili do Prezydenta B. o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu. Uzasadniając wniosek strona wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 stwierdzający niekonstytucyjność przepisu, na podstawie, którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. W odpowiedzi na złożony wniosek, Prezydent Miasta B. pismem z dnia 02 listopada 2010 r. poinformował stronę, że opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł została pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wówczas prawa. Pismem z dnia 08 listopada 2010r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący ponownie powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04, stwierdzając, że przepis, o zgodności z Konstytucją, którego orzekał Trybunał Konstytucyjny był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania i w konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, czynność organu, polegająca na odmowie zwrotu części opłaty, została podjęta bez podstawy prawnej. Odpowiadając na złożone wezwanie, organ stwierdził brak podstaw do zwrotu opłaty. Prezydent Miasta B. stwierdził, że opłata został pobrana na podstawie obowiązujących przepisów prawa tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem wynosiła 500,00 zł. i taką opłatę pobrał organ w dniu rejestracji pojazdu. Rozporządzenie to straciło moc obowiązującą z dniem 15 kwietnia 2006 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu /Dz. U. Nr 59, poz. 421/, na mocy którego organ rejestrujący pobiera opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75,00 zł. Na czynność Prezydenta Miasta B. An. K., B. K. i M. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku organu administracji do zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu. Zaskarżonej czynności strona zarzuciła naruszenie postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, który stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, stanowiącego o tym, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Na poparcie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 90 TWE skarżący powołali orzeczenie ETS z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07. Strona podniosła również, że niezasadność działania organu odmawiającego zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł została jednoznacznie stwierdzona w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 517/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początek, WSA wskazuje, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu zauważyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu, uznano za sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności. Na tego rodzaju akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zasadnie rozstrzygnięcie nastąpiło w innej formie niż decyzja. Od rozstrzygnięcia tego stronie nie przysługiwało odwołanie, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do meritum skargi, należy w pełni podzielić stanowisko skarżących, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004. Trybunał przesądził w nim, że określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Uznanie takiego rozwiązania oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału niezgodność rozporządzenia z ustawą polegała na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny też z art. 92 ust. 1 Konstytucji i z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Jednocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. Zgodnie z art. 178 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Rozwiązanie prawne, w stosunku, do którego obalono domniemanie konstytucyjności nie może być elementem systemu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nad zasadą ochrony interesu finansowego organu rejestrującego, pobierającego opłatę za dokonaną czynność wydania karty pojazdu (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2007 r., I SA/Bd 239/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). W rezultacie objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta B. z dnia 2 listopada 2010r. dokonana została bez podstawy prawnej, bowiem odwołuje się do mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, którego zastosowania Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę odmawia. Należy zauważyć, że Minister Transportu i Budownictwa dnia 28 marca 2006r. wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł, uznanej za adekwatną do wskazanych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kosztów druku i dystrybucji tych kart. Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Art. 90 TWE stanowi, że żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Należy podkreślić, że orzeczenia wstępne ETS, w których interpretowane są przepisy prawa wspólnotowego, są co do zasady skuteczne ex tunc. Efektem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego. W konsekwencji przepis prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi ETS na pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału, począwszy od daty jego wejścia w życie, a nie od daty wydania wyroku przez ETS. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne znajduje zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub wystąpiły przed datą wydania orzeczenia wstępnego (D. Miąsik, Temporalne skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości (w:) M. Domańska, K. Gonera, M. Miąsik, A. Płachta, W. Postulski, N. Półtorak, K. Witz, A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, Lex Omega on-line). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był także i z tego względu w pełni uprawniony do odmowy zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W konsekwencji kwota uiszczona przez skarżących powyżej 75 zł za kartę pojazdu była kwotą nienależnie uiszczoną i organ jest zobowiązany tę kwotę zwrócić. Na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stosownie do art. 146 § 2 tej ustawy "W sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa." Należy podkreślić, że art. 146 § 2 ustawy stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Z regulacji prawnej wynika, że Sąd nie ma obowiązku orzekać w wyroku o uznaniu uprawnienia lub obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie skorzystał z możliwości prawnej (a nie obowiązku) przewidzianej w art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku zwrotu nadpłaconej przez stronę skarżącą kwoty powyżej 75 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że czynność ta nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.