II SAB/Gl 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży lokalu użytkowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na Prezydenta Miasta D. w sprawie odmowy realizacji wniosku z dnia [...] r. w przedmiocie nabycia przez niego własności lokalu użytkowego w postaci warsztatu samochodowego wraz z zapleczem socjalnym oraz nieruchomością gruntową, którego jest najemcą z godnie z umową nr [...], na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom. Równocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do przyznania prawa pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowego lokalu na podstawie ww. uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie sprzedaży nieruchomości będącej własnością gminy w drodze bezprzetargowej. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 powołanej wyżej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu Cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości (i to z zastrzeżeniem formy bezprzetragowej), a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. W konsekwencji, brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, aby załatwienie sprawy sprzedaży skarżącemu lokalu użytkowego wraz z nieruchomością gruntową miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Żądana przez skarżącego czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). Tym samym nie sposób przyjąć, iż należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne. Należy przy tym stwierdzić, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisy uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r., na którą skarżący się powołuje, nie przewidują podejmowania w postępowaniu administracyjnym odrębnych i konkretnych czynności związanych z ustaleniem i realizacją prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych. W konsekwencji żądanie skarżącego mogło być rozpatrywane jedynie jako żądanie o zawarcie umowy sprzedaży lokalu użytkowego z uwzględnieniem przysługującego mu ewentualnie w tym względzie pierwszeństwa. Skoro do dochodzenia roszczenia o zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny, to w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność w tym zakresie organu wykonawczego gminy jest niedopuszczalna. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.