IV SA/Wa 1951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Towarzystwa O. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość pod nazwą "D." i "Grunty Wydzielone z D." położona w P. nie podlegała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że przesłanką stanowiącą podstawę do umorzenia przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania był brak przepisu materialnego, który upoważniałby go do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko, Wojewoda [...] powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 uznające, że skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., jak i sam dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Trybunał stwierdził że z datą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 6 września 1944 r. sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, mające na celu stwierdzenie czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. W ocenie Ministra przy rozstrzyganiu sprawy należało mieć także na względzie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne i obejmują każde orzeczenie sądowe, bez względu na jego formę procesową (postanowienie, wyrok) i bez względu na klasyfikację (czy jest to orzeczenie kończące postępowanie, czy też wpadkowe, merytoryczne czy formalne). Minister zaznaczył, że co prawda, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże organ II instancji rozpatrując sprawę nie mógł pominąć stanu zaistniałego w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. oraz wpływu jaki ono wywarło na orzecznictwo sądów administracyjnych. Minister podzielił zatem pogląd wyrażony przez organ I instancji uznając, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drodze postępowania administracyjnego, zaś brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Towarzystwo O. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej przez przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z 1945 r. oraz dekretu PKWN o reformie rolnej stanowią jedynie niewiążące stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Począwszy od wejścia w życie Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny nie ma już uprawnień do formułowania wiążącej wykładni przepisów prawa, a zatem tego typu orzeczenia jak ww. postanowienie nie mogą być uznawane przez organy administracji, czy sądy administracyjne za wiążące. Zdaniem skarżącego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. stoi w wyraźnej sprzeczności np. z wcześniejszą uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/89, która została podjęta "w sprawie w sprawie wykładni art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej"- i jest to sprawa tożsama co do przedmiotu postępowania. Uchwała taka nie powinna być podjęta, jeżeli przepisy dekretu o reformie rolnej oraz przepisy wykonawcze do tego dekretu utraciły moc obowiązująca jeszcze w 1958 r. Ponadto skarżący zarzucił organom przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w aktualnym stanie prawnym, w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna. Kwestia ta budziła liczne kontrowersje w orzecznictwie sądowym, czego przykładem są dwie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie. tzw. reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Wątpliwości co do zastosowania tego trybu postępowania pojawiły się w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, który w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Natomiast postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Konsekwencją tak sformułowanego pytania była wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. NSA wskazał w jej uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie. Uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą, a jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 35 i 36 Kpa. Zarzuty te jednak samodzielnie nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organy ponownie rozpoznające sprawę będą zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o wydanie decyzji czy nieruchomość ziemska "D." i "Grunty Wydzielone z D." nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.