II SA/Sz 634/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2011r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I uchyla zaskarżoną decyzję II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółka A. kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i jednocześnie ustaliło termin zajęcia pasa drogowego pod reklamy o łącznej powierzchni [...] m² bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. [...] dni oraz wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...] zł. W pozostałej części zaskarżona decyzja utrzymana została w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...]r., nr: [...] Prezydent Miasta wymierzył Spółce A. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pod reklamy o łącznej powierzchni [...] m² bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i określiło termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...] r. do [...] r. oraz ustaliło wysokość kary za zajęcie pasa drogowego na kwotę [...] zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższą skargę oddalił. W dniu [...] r. Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Po wznowieniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Kolegium z dnia [...] r., znak: [...], a następnie po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskutek wniesionej przez Spółkę A. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt: [...] uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję, na podstawie której wymierzył Spółce A., karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w [...] (działka nr [...] z obrębu [...], obecnie nr [...] z obrębu [...]) w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r., bez zarządcy drogi pod reklamy o łącznej powierzchni [...] m². Od powyższej decyzji Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika - adw. T. F., wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, oraz załącznika nr 6 do obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...] w [...], odchodzącej od ciągu ul. [...] mimo, że zarówno rozporządzenie obowiązujące w dniu przeprowadzenia kontroli, jak i rozporządzenie obowiązujące obecnie, do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zakwalifikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej; Spółka wskazała nadto, że ani wykładnia literalna, ani celowościowa ww. przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu, w sytuacji, gdy prawidłowe zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej; zgodnie z § [...] ust. [...], wydanej na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, stawka za zajęcie pasa drogowego za 1 m² drogi krajowej wynosi [...] zł; - naruszenie art. 7, art. 77 § 2 kpa w związku z art. 40 ust. 12 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie do obliczeń za udowodnioną powierzchnię reklam [...] m², podczas gdy podstawą dla jej obliczenia były oględziny w dniu [...] r., w których strona nie uczestniczyła; przyjęcie zatem powierzchni [...] m² wyłącznie na podstawie jednostronnego stanowiska organu było niedopuszczalne; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę bez wyjaśnienia przyczyn odmowy, jak również art. 10 Kpa poprzez brak umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odwołująca się Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia istotnych dla prawidłowego wymiaru kary powierzchni reklam oraz kwalifikacji drogi, przy której były ustawione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wskazało, że w przedmiotowej sprawie podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tj. kopii oraz wydruków mapy oraz informacji uzyskanych z bazy ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka w okresie zajęcia określona nr [...], a obecnie nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi pas drogowy oznaczony symbolem [...]. Przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola pasa drogowego ul. [...] wykazała umieszczenie w jego obrębie [...] reklam wolnostojących, dwustronnych o wymiarach [...] m x [...] m oraz [...] m x [...] m, a także reklam w formie flag umieszczonych na masztach, których pomiarów nie dokonano. Okoliczność tę udokumentowano protokołem z kontroli oraz dokumentacją zdjęciową. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał właściciela reklam - Spółkę A. do złożenia wyjaśnień w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w [...] oraz poinformował o obowiązkach wynikających z zajęcia pasa drogowego oraz konsekwencjach wynikających z braku posiadania wymaganego zezwolenia. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu [...] r. potwierdziła funkcjonowanie w pasie drogowym reklam Spółki. W dniu [...] r. doręczono stronie zawiadomienie z dnia [...]r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie rzeczonego pasa drogowego. Przeprowadzone kontrole pasa drogowego w dniach [...] r., [...] r. oraz [...] r. potwierdziły jego zajęcie. Podczas oględzin pasa drogowego ul. [...] przeprowadzonych z udziałem strony dniu [...] r., a następnie w dniu [...] r. ustalono wymiary każdej z reklam, tj.: - maszty flagowe [...], odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m x [...] m = [...] m², - maszty flagowe [...], odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m x [...] m = [...] m², - reklama [...], dwustronna, odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m x [...] m = [...] m², łącznie [...] m² - reklama [...], dwustronna, odległość od krawędzi jezdni [...] m, powierzchnia [...] m x [...] m = [...] m², łącznie [...] m². Organ podał dalej, że z załączonej do protokołu oględzin oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej bezsprzecznie wynikało, iż reklamy o treści [...] oraz [...] umieszczone jako flagi znajdowały się w sumie na [...] masztach ([...] maszty z reklamą [...] oraz [...] maszty z reklamą [...]). Ponadto kontrole pasa drogowego w dniach [...] r., [...] r. oraz w dniu [...] r. wykazały dalsze funkcjonowanie ww. reklam, których wymiary i lokalizacja nie uległy zmianie. Z uwagi na fakt, iż podczas kontroli w dniu [...] r. nie dokonano pomiarów reklam w formie flag znajdujących się na masztach, natomiast pomiary reklam wolnostojących różnią się od pomiarów dokonanych podczas oględzin w dniu [...] r., organ odwoławczy zdecydował o przyjęciu pomiarów powierzchni reklam z dnia [...] r., tj. dnia oględzin, w których strona wzięła udział. Tym samym przyjmując, że powierzchnia reklam zajmujących pas drogowy stanowi jeden z podstawowych elementów niezbędnych do ustalenia wysokości kary, Kolegium przyjęło dzień [...] r. jako początkowy termin zajęcia pasa drogowego. W związku z powyższymi ustaleniami, zdaniem Kolegium, zasadnym jest wymierzenie Spółce A., kary administracyjnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - w dacie zajęcia działki nr [...], a obecnie nr [...] z obrębu [...] w okresie od [...]r., tj. od dnia oględzin, w którym dokonano pomiarów reklam, ustalając powierzchnię zajętego pasa drogowego przy udziale strony do [...] r., tj. dnia, w którym po raz ostatni, podczas przeprowadzonej kontroli, stwierdzono funkcjonowanie reklam w pasie drogowym. Organ wyjaśnił, że droga, przy której umieszczone były reklamy należące do Spółki A. to jedna z ulic drogi krajowej ul. [...] - ulica wspomagająca [...]. Leży ona w ciągu drogi określonej jako krajowa - w dacie zajęcia w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566), a obecnie w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim i zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1676). Ponadto jak wynika z załącznika graficznego do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) miejsce umieszczenia reklam znajduje się w granicach terenu elementarnego [...]. Zgodnie z § [...] ust. [...] powyższej uchwały przeznaczeniem terenu oznaczonego tym symbolem jest droga publiczna - ulica główna ruchu przyspieszonego. Natomiast decyzją Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej ustalono lokalizację dla przebudowy ulicy [...], obejmującą swym zakresem działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki nr [...]. W zakres inwestycji wchodzi m.in. przebudowa południowej drogi wspomagającej na odcinku od ulicy [...] do włączenia w rondo, przy którym to odcinku zlokalizowane były reklamy. Nadto z opinii w sprawie ustalenia kategorii drogi ulicy wspomagającej ulicę [...] w [...] z dnia [...] r. sporządzonej przez rzeczoznawców techniki samochodowej, ruchu drogowego i inżynierii ruchu drogowego Akademii Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w [...] wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...] należy do drogi ulicy wspomagającej ulicę [...] w [...] oraz iż teren tej działki w okresie od [...] r. do [...] r. leżał w ciągu drogi krajowej numer [...]. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zdaniem Kolegium stawkę opłaty należało zatem przyjąć w wysokości [...] zł zgodnie z § [...] ust. [...] pkt [...] Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) stanowiącym, iż stawka opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m² powierzchni reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej wynosi [...] zł. Natomiast wysokość kary, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obliczono jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego ([...] x [...] m² + [...] x [...] m² + [...] m² + [...] m² = [...] m²), liczby dni ([...] dni) oraz stawki opłaty ([...] zł). Otrzymana wysokość to kwota [...] zł, która stanowi karę za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zakwestionowanych w odwołaniu ustaleń organu I instancji w zakresie zakwalifikowania miejsca, w którym reklamy były ustawione do ciągu drogi krajowej Kolegium wskazało, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów bezsprzecznie wynika, iż reklamy zostały usytuowane na terenie, który leży w ciągu drogi krajowej i zawiera się w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...]. W opinii organu odwoławczego nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane przez odwołująca się Spółkę, bowiem zarówno organ I, jak i II instancji wykazał, iż ulica w obrębie której umieszczono reklamy - również nazwana ul. [...], leży w ciągu drogi krajowej, a więc znajduje w stosunku do niej zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kolegium nadmieniło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt: [...], dotyczącym przedmiotowej sprawy rozważał, czy organy w poprzednich decyzjach w sposób prawidłowy uznały, iż skoro droga w pasie drogowym, w której znajdują się reklamy odchodzi od głównego ciągu ulicy [...] - drogi krajowej i stanowi obejście równoległe, należy taki fragment układu dróg publicznych zakwalifikować jako kolejny odcinek, przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowatych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Zdaniem Sądu taka interpretacja obowiązujących przepisów - ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych - nie regulujących wprost tej kwestii, jest prawidłowa i w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi, pozwala zakwalifikować obejście równoległe drogi krajowej do drogi krajowej, w tym przypadku ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 2 kpa w związku z art. 40 ust. 12 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie dla obliczeń za udowodnioną powierzchnię reklam [...] m², podczas gdy podstawą dla jej obliczenia były oględziny w dniu [...] r., w których strona nie uczestniczyła. Kolegium wskazało dalej, że prowadzone postępowanie dotyczy okresu [...] - [...] r., natomiast oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. dotyczą innego postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło dalej, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż już w toku postępowania odwoławczego od uprzedniej decyzji, w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] powiadomił zarówno organ odwoławczy, jak i stronę postępowania o błędnie obliczonej łącznej powierzchni reklam. Pomyłka ta wynikała z faktu, iż w przypadku flag na masztach, powierzchnie obliczono błędnie po jednej fladze z każdego rodzaju, podczas gdy w rzeczywistości flagi zostały umieszczone w ilości trzech sztuk dla każdego z ich rodzajów. Natomiast organ II instancji, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż pas drogowy zajmowały dwie reklamy wolnostojące oraz [...] masztów flagowych. Ponadto w protokole oględzin z dnia [...] r. ujęto wyliczenie powierzchni poszczególnych reklam i mimo że strona odmówiła podpisania tego protokołu, wyliczenia te dokonywane były przy jej udziale. Jednocześnie strona miała możliwość zapoznania się z nimi w trybie art. 10 § 1 kpa, a w toku postępowania strona nie zakwestionowała prawidłowości wyliczeń poszczególnych reklam. Obliczenie powierzchni łącznej jest kwestią wtórną, której podstawę odzwierciedlają zapisy w protokole oględzin z dnia [...] r. oraz zgromadzona dokumentacja zdjęciowa. Organ odwoławczy uznał, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę bez wyjaśnienia przyczyn odmowy. We wniesionym wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała bowiem, iż od innych osób dowiedziała się, że na terenie, który Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego zalicza do pasa drogi krajowej ul. [...], przedmiotowe reklamy są ustawione od około [...] lat. Wcześniej teren znajdował się we władaniu Spółki B. oraz Spółki C. Reklamy salonu samochodowego znajdowały się wówczas nie tylko przed salonem, ale również w pasie pomiędzy ul. [...], a drogą dojazdową przy której znajduje się salon. W okresie tym miały miejsce liczne kontrole uprawnionych organów, również pod kątem zajęcia pasa drogowego. W wyniku kontroli, organy te nakazały jedynie usunąć słupy reklamowe znajdujące się między ulicą [...], a drogą dojazdową. Natomiast nigdy nie zgłaszały zastrzeżeń co do reklam będących przedmiotem postępowania, a znajdujących się przed salonem samochodowym. Strona wskazała, iż wymienione przez niego osoby mogą potwierdzić powyższe fakty. Okoliczności te nie mają jednak w rozpatrywanej sprawie znaczenia. W myśl cytowanego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę. Stanowi to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, które nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest rozpatrywana kwestia winy, czy też świadomości zajmującego pas drogowy. Za nieuzasadniony Kolegium uznało również zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, bowiem pismem z dnia [...] r., znak: [...] doręczonym w dniu [...] r., zawiadomiono Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata T. F., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka A. zarzuciła: - sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że reklamy stały w pasie zieleni pomiędzy ul. [...], a drogą dojazdową do salonu [...] prowadzonego przez skarżącą spółkę, podczas gdy reklamy te stały przed salonem i ten właśnie teren został uznany przez organy orzekające za pas drogowy drogi krajowej; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię obowiązującego w dniu umiejscowienia reklam, przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, oraz załącznika nr 6 do obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, w związku z art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...] w [...], odchodzącej od ciągu ul. [...], pomimo że zarówno rozporządzenie obowiązujące w dniu przeprowadzenia kontroli, jak i rozporządzenie obowiązujące obecnie do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zakwalifikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej; zdaniem strony skarżącej ani wykładnia literalna, ani celowościowa ww. przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu. Prawidłowe zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, mimo że mogły mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Skarżąca wskazała, że organ II Instancji błędnie przyjął, iż reklamy Spółki stały w pasie zieleni pomiędzy drogą krajową, a drogą dojazdową do salonu [...], prowadzonego przez Spółkę. Reklamy znajdowały się wyłącznie przed salonem, co nigdy nie było przez organy kwestionowane. Ten właśnie teren, organy orzekające w sprawie uznały za należący do pasa drogowego dogi krajowej ul. [...]. Zdaniem strony błąd w ustaleniach faktycznych ma znaczenie w tej sprawie, gdyż organ II instancji użył jako jednego z argumentów, iż "do reklam przed salonem nie było zastrzeżeń", gdy tymczasem w sprawie chodzi wyłącznie o te właśnie reklamy. W opinii skarżącej organ II Instancji, mimo podniesionych w odwołaniu od decyzji zarzutów, nie rozpatrzył w ogóle kwestii kluczowej dla sprawy, a mianowicie, interpretacji pojęcia "w ciągu drogi wojewódzkiej" oraz tego, czy jako miejsce "w ciągu drogi" można przyjąć miejsce położone przy drodze wewnętrznej, odchodzącej od drogi wojewódzkiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadanie bocznej ulicy, przy której znajduje się siedziba skarżącej Spółki i przy której ustawione były reklamy, kategorii drogi krajowej, musiałaby nastąpić w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Rozporządzenie takie zostało wydane - w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim, natomiast obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim. Oba te rozporządzenia w załączniku nr 6 precyzują, w którym miejscy ul. [...] stanowi drogę krajową - jest to odcinek od ul. [...] do ul. [...]. Nie ma tam mowy o ulicy do niej równoległej, przy której ustawione były reklamy. W ocenie Skarżącej jest to rozstrzygające dla niniejszej sprawy. Skoro bowiem kwalifikacji drogi do kategorii drogi krajowej dokonuje minister w drodze rozporządzenia, a w rozporządzeniu o drodze równoległej nie ma mowy, przesądza to, że miejsce, w którym ustawione były reklamy, nie może być kwalifikowane jako pas drogowy drogi krajowej. Ponadto skoro rozporządzenie Ministra nie kwalifikuje ulicy równoległej do ul. [...] jako drogi krajowej, organ aby przyjąć stawkę właściwą dla drogi krajowej, musiałby wykazać, że ulica ta leży w ciągu drogi krajowej i zastosowanie ma art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Takich rozważań zaskarżona decyzja nie zawiera. Spółka A. podkreśliła, że organ II Instancji ograniczył się do zacytowania poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wyroku wydanego w dniu [...] r., sygn. akt [...]. Tymczasem w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], który również dotyczył kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez skarżącą spółkę, ale w innym okresie, Sąd wskazał, że "nie jest pozbawione racji twierdzenie skargi, że z ustawy nie wynika, aby ulicę równoległą do drogi krajowej traktować jako część tej drogi, nawet jeśli ulica ta odchodzi od drogi i stanowi obejście drogi krajowej". Ustalenie tej właśnie kwestii, zdaniem Skarżącej, jest kluczowe dla niniejszego postępowania. Sformułowanie "w ciągu" na pewno nie może być rozumiane jako położenie równoległe. Dlatego nie ma w sprawie zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak żadnej argumentacji w tym zakresie. Strona podniosła, że ustawa o drogach publicznych wyraźnie stanowi, co rozumie się przez pojęcie "drogi" i "pasa drogowego", jak również wskazuje w art. 2 ust. 2, co można zaliczyć do tej samej kategorii co droga. W żadnym z przepisów nie ma mowy o kwalifikowaniu drogi równoległej, nawet jeśli stanowi ona "obejście" drogi, do tej samej kategorii co droga. Wykładnia językowa nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że reklamy stały w pasie drogi krajowej. Dokonana przez organ I instancji wykładnia stoi w sprzeczności również z zasadą praworządności. Wszelkie rozstrzygnięcia powinny opierać się na przepisach prawa. Jeśli zatem nie ma wyraźnego przepisu pozwalającego na zaliczenie drogi równoległej do tej samej kategorii, co droga, oznacza to brak podstawy do dokonania takiej kwalifikacji. Przyjęcie, że droga równoległa do ul. [...] jest tej samej kategorii, co ul. [...] nie znajduje oparcia ani w literalnym brzmieniu przepisów prawa, ani w orzecznictwie, czy literaturze. Ponadto zgromadzone w postępowaniu dowodowym przez organ I Instancji dokumenty nie kwalifikują równoległej do ul. [...] ulicy ani jako drogi krajowej, ani jako położonej w ciągu drogi krajowej. O kategorii drogi rozstrzyga minister w drodze rozporządzenia. Zatem ani decyzja Wojewody o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ani stosunki własnościowe, nie mogą świadczyć o kategorii ulicy przy której znajdowały się reklamy, a tym bardziej o statusie terenu, na którym reklamy były postawione. Te dokumenty w żaden sposób nie świadczą także, aby ulica była położona w ciągu drogi krajowej. Podobnie, w opinii Spółki, do błędnych wniosków doprowadziły organ przeprowadzone oględziny. Fakt, że droga jest dwujezdniowa, czy też że nie zawiera oznaczeń drogi wewnętrznej, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia dla jej kwalifikacji. Natomiast istotne mogłoby być wskazanie, czego jednak organ nie uczynił, że ulica jest oddzielona od ulicy [...] zadrzewionym pasem zieleni. Oznacza to, że w żadnym wypadku reklamy nie były widoczne dla uczestników ruchu drogowego na ul. [...]. Spółka A. podniosła dalej, że wykładnia celowościowa przepisów ustawy o drogach publicznych nie pozwala przyjąć, iż obejście drogi i pas przy tej drodze należy traktować jako pas przy drodze krajowej, zwłaszcza w kontekście § [...] ust. [...] powołanej w petitum zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miasta, który wyższą stawkę przewiduje za zajęcie pasa drogowego w drodze krajowej. Zdaniem Skarżącej zupełnie czym innym jest umieszczenie reklamy w pasie drogi krajowej, gdzie ma ona większą siłę oddziaływania choćby ze względu na ilość przejeżdżających kierowców, a czym innym jest umieszczenie reklamy w pasie drogi do niej równoległej, gdzie ruch jest znacznie mniejszy i która służy tylko do dojazdu do posesji położonych w sąsiedztwie drogi krajowej. Oczywistym jest, że do przedmiotowych reklam, nie mogą mieć zastosowania stawki właściwe dla reklam umieszczanych w pasie drogi krajowej - gdyż były one widoczne w zasadzie jedynie dla klientów salonu [...]. Natomiast opinia specjalisty, na którą powołuje się organ, nie może być w sprawie rozstrzygająca. Strona nie miała możliwości zapoznania się z tą opinią. Jednak, jak wynika z przytoczonej w uzasadnieniu decyzji treści, opinia sprowadza się do ustalenia lokalizacji reklam (co w postępowaniu jest w ogóle niesporne), ustalenie oznaczeń geodezyjnych terenu, oraz zasięgnięcia kolejnej opinii - Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Taka opinia, w opinii Spółki, nie rozstrzyga kwestii, czy ulica równoległa do [...], może stanowić ulicę w ciągu drogi krajowej. Opinia nie polega przecież na arbitralnym stwierdzeniu okoliczności, ale musi zawierać przekonujące uzasadnienie. Ponadto opinia rzeczoznawcy w zakresie techniki samochodowej i ruchu drogowego, nie może być przeprowadzana na okoliczność wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie, ta właśnie kwestia jest sporna. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa Skarżąca podniosła, że organ II instancji uznał, iż okoliczności, na które mieli być przesłuchiwani świadkowie, nie mają dla sprawy znaczenia. W ocenie strony wykazanie, że od wielu lat na tym samym miejscu stały reklamy salonu i nie budziło to zastrzeżeń, mimo kilkakrotnych kontroli. W czasie tych kontroli nakazano jedynie usunąć reklamy z pasa zieleni pomiędzy ul. [...], a drogą dojazdową - i zostało to zrobione. W dniu kontroli w przedmiotowej sprawie zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami reklam w pasie zieleni nie było. Skarżąca spółka działała zatem zgodnie z zaleceniami organów administracji i w zaufaniu do nich. W tej sytuacji nałożenie sankcji przedmiotową decyzją stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Skarżąca podkreśliła, że nie jest trafne przyjęcie, iż działka, na której posadowione były reklamy, znajduje się w ciągu krajowym ul. [...] również z tego względu, że działka ta nie została wymieniona w obwieszczeniu Wojewody z dnia [...] r., w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla przebudowy ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Ponadto reklamy umiejscowione były przed salonem samochodowym [...], prowadzonym przez spółkę. Skarżąca nie jest właścicielem tej działki, ale jej dzierżawcą. Na działce co najmniej od [...] r. prowadzona była działalność w zakresie sprzedaży samochodów, stał tam salon samochodowy, a przed salonem co najmniej od [...] r. znajdowały się nośniki z reklamami i informacjami o działalności salonu. Tak jest również oznaczona działka w księdze wieczystej. Strona podała, że wynajmując przedmiotową nieruchomość weszła w stan, który już istniał. Słupy były wzniesione i otrzymała informację, że znajdują się na przedmiocie dzierżawy, a nie w pasie drogowym. Dopiero w późniejszym okresie w wyniku przedmiotowego postępowania skarżąca uzyskała wiedzę, że słupy mają być posadowione poza przedmiotem dzierżawy, a co więcej w pasie drogowym. Zdaniem Spółki ustosunkowania się wymaga również opinia rzeczoznawców z zakresu ruchu drogowego, którzy mają rozstrzygać co stanowi część drogi krajowej, a co nie. W opinii Skarżącej niedopuszczalnym jest, aby o kwalifikacji danego odcinka jezdni decydował jakikolwiek rzeczoznawca, gdyż jest to zależne od kwalifikacji w obowiązujących przepisach. Nie może być zastępowane w drodze rozstrzygnięcia osoby, która ma wiedzę specjalną co do ruchu drogowego. Skarżąca podniosła, że jako dzierżawca nieruchomości, od początku zajmuje się pielęgnacją również terenu graniczącego z nieruchomością. Nie są tam natomiast wykonywane żadne prace ani przez Zakład Dróg i Transportu Miejskiego, ani przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - wykonujących zadania zarządców dróg. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego aktu prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do wniosku, że skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skargi. W skardze do tutejszego Sądu podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Sąd nie podziela zarzutów i argumentów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego i stwierdza co następuje: Brak jest podstaw do uznania, że reklamy stały przed salonem jak stwierdza w skardze pełnomocnik Spółki A., czyli poza pasem drogowym. Zarzut jest o tyle niezrozumiały, że w tej samej skardze (p. str. [...] skargi w nawiasie) pełnomocnik polemizując z opinią specjalisty stwierdza, że lokalizacja reklam w przedmiotowym postępowaniu jest niesporna. W ocenie Sądu, lokalizację reklam przedstawia materiał dowodowy w postaci zdjęć (akta administracyjne str. [...] i [...]) i jak wynika z załączonej mapy geodezyjnej reklamy znajdują się na działce drogowej [...]. Powyższe wynika z wypisu z bazy ewidencji gruntów i budynków wg stanu na dzień [...] r. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, a symbol użytku oznacza drogę. Sąd nie podziela też zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wyliczeń wielkości reklam. Organ II instancji przyjął, że okres zajęcia pasa drogowego należy liczyć od [...] r. tj. od momentu gdy przedstawiciel skarżącej Spółki A. wziął udział w oględzinach pasa drogowego ul. [...]. Jak wynika z protokołu odmówił on złożenia podpisu z uwagi na wysokość opłaty karnej, ale nie złożył żadnych zastrzeżeń co do obliczeń powierzchni reklam. Takie zarzuty nie zostały też zgłoszone bezpośrednio po sporządzeniu protokołu z [...] r. co umożliwiałoby rzetelną i realną korektę obliczeń. Nie do przyjęcia jest też zarzut dot. nieuwzględnienia wniosków dowodowych a dot. przesłuchania świadków na okoliczność wcześniejszego tj. przed [...] r. ustawienia reklam. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę i nie jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Jeżeli nawet przyjąć, że organy wcześniej nie reagowały właściwie tzn. nie wszczynały postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia to okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny działań organów w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy nie muszą też analizować tego jak duże drzewa czy też krzewy rosną w pasie między miejscem zajętym przez reklamę a drogą krajową ul. [...] i czy ich wysokość wpływa na widoczność reklam. Decydujące jest tu bowiem to czy droga, przy której umieszczono reklamy należące do Spółki A. jest jedną z ulic drogi krajowej ul. [...] a nie ich skuteczność oddziaływania na odbiorcę w kontekście łatwego kontaktu wzrokowego uczestników ruchu drogowego drogi krajowej. Niezrozumiały jest też zarzut procesowy dotyczący braku możliwości zapoznania się z treścią opinii wydanej przez rzeczoznawców [...] r. gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało pełnomocnika pismem z [...] r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale strona nie skorzystała z tego prawa. Zdaniem Sądu zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewystarczające wyjaśnienie kwestii zasadniczej tj. tego czy ulica, przy której zlokalizowano sporne reklamy leży w ciągu drogi krajowej [...]. Organy administracji muszą każdorazowo przeprowadzić interpretację pojęcia "ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii co te drogi". W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się w uzasadnieniu do wielu aspektów tego zagadnienia ale analiza jest niepełna i skupiona przede wszystkim na sprawach gruntowych. Natomiast powołani biegli (z zakresu ruchu drogowego) pominęli zupełnie aspekt interpretacji pojęcia "ulica w ciągu drogi krajowej" ze względu na usytuowanie ulicy, przy której znajdują się reklamy. Biegli nie wyjaśniają pojęcia ulica wspomagająca. Zdaniem Sądu przedstawiono w sprawie bardzo bogaty i dobrze udokumentowany materiał dotyczący spraw gruntowych łącznie z historycznym ujęciem działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Wszystko to nie usuwa jednak zasadniczych wątpliwości w sprawie. Są one tym bardziej istotne zważywszy na karno – administracyjny charakter sprawy i potrzebę ścisłej wykładni przepisów prawa. Sąd uważa, że organy muszą uzasadnić decyzję w kwestii pojęcia "ulica w ciągu drogi". Organ rozważy też powołanie biegłego z dziedziny drogownictwa, który wypowie się w kwestii wspomnianego pojęcia w odniesieniu do przedmiotowej sytuacji. Nadto Sąd stwierdza, że w art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zobowiązał zarządcę drogi do prowadzenia ewidencji dróg, zaś w ust. 12 upoważnił właściwego ministra do określenia sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Stosowne rozporządzenie zostało wydane przez Ministra Infrastruktury 16 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Organ powinien odnieść się do kwestii ewidencji i określić czy w ogóle istnieje a jeżeli tak to w jakim stopniu może być pomocna przy ustaleniu kategorii spornej drogi. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy oraz o kosztach sądowych na podstawie art. 200 w/w ustawy i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ..... . .