II SA/Kr 1343/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.D. i F.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M.D. i F.D. kwotę 657 /sześćset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. decyzją z dnia 14 stycznia 2009 r., znak: [....] , działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorom M.D. i F.D. dokonać rozbiórkę rozbudowanej części (wiatrołap i klatka schodowa o wymiarach 2,40 x 4,35 m) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie dziatki nr [....] położonych w T. przy ul. [....] od strony dziatki nr [....] . W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy w/w budynku ustalono, że inwestorzy od listopada 2007r. do kwietnia 2008r. prowadzili roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Roboty te były związane z rozbudową o wiatrołap i klatkę schodową budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej nr [....] i polegały na wykonaniu: - rozbiórki ścian istniejącego wiatrołapu do wysokości 140cm nad poziomem terenu - fundamentów pod rozbudowywaną część o wymiarach zewnętrznych 1,45 x 2,40m - ścian części przebudowanej do wysokości +5,00m ppt i części rozbudowanej do wys. 5,6m ppt (podana wysokość odnosi się do ściany zlokalizowanej w odległości 1,6m od granicy działki) wewnętrznej żelbetowej klatki schodowej. W wyniku wykonania wyżej opisanych robót powstał wiatrołap o wymiarach 4,35 x 2,40m (we wnętrzu którego istnieje klatka schodowa) oddalony od granicy niezabudowanej działki sąsiedniej na odległość 1,60m. Ponadto na skutek rozbudowy fundamenty części obiektu zostały posadowione na istniejącym przyłączu gazowym jak również na sieci gazowej. Ponadto ustalono, że dla terenu działki nr [....] położonej w T. nie został opracowany miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Organ w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane podkreślił, że przez "budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Wobec tego realizacja 1 budowy (rozbudowy) budynków mieszkalnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ żaden przepis nie zwolnił inwestorów tego rodzaju inwestycji z ww. obowiązku. Inwestorzy tego obowiązku nie wypełnili przystępując do robót samowolnie, co spowodowało, że organ musi podjąć działania zmierzające do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do zgodności z obowiązującymi przepisami. W dniu 20.08.2008r. zostało wydane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane w trybie określonym przez art. 50 ust. 1 prawa budowlanego ponieważ przyjęto, że prowadzone roboty dotyczyły przebudowy istniejącego obiektu. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji zgromadzonego materiału stwierdzono, że nastąpiła rozbudowa, zatem przyjęty tryb jest niewłaściwy, ponieważ w tej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 lub 48 ust. 2 prawa budowlanego. W tej sytuacji wydane uprzednio postanowienie w dniu 20.08. 2008r. wygasło, co dało możliwość wdrożenia odpowiedniej procedury. Biorąc pod uwagę treść art. 48 ust. 1 prawa budowlanego organ wyjaśnił, że przed wydaniem nakazu rozbiórki rozważana jest możliwość "zalegalizowania" wykonanych robót (zgodnie z art. 48 ust. 2) i dopiero po jej wykluczeniu organ wydaje odpowiedni nakaz. W związku z czym organ stwierdził, że rozbudowana cześć budynku mieszkalnego o wiatrołap z klatką schodową narusza -przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ponieważ: - zlokalizowano część obiektu (ścianą posiadającą otwory) w odległości 160cm od niezabudowanej działki sąsiedniej (wymagane-przy ścianie bez otworów- min. 3m, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, póz. 690) - zlokalizowano część obiektu na istniejącej sieci gazowej (wymagane min. 1,5 m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 200lr. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. z 2001 Nr 97, póz. 1055 ze zm., wskazującym na przepis rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. z 1995r. Nr 139, póz. 686 ze zm.- załącznik nr 1 odległości podstawowe od obiektów terenowych dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa, tabela Ip. l cyt. budynki- odległość podstawowa gazociągów [m] — 1,5. W ocenie organu inwestor rozbudował obiekt budowlany bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lokalizując wiatrołap z klatką schodową zbyt blisko granicy działki oraz na gazociągu. Ponadto Gmina nie opracowała dla terenu na którym zrealizowano roboty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydała decyzji o warunkach zabudowy, co powoduje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nie może potwierdzić zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem F.D. złożył odwołanie wskazując w nim, że przystępując do budowy budynku mieszkalnego posiadał zgodę właściciela działki sąsiedniej na przybliżenie się do jego granicy, a ponadto rozpoczął starania o zmianę kolidującej linii gazociągu. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2010r., znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wynika, że właściwy w niniejszym postępowaniu będzie tryb art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z samego oświadczenia inwestora M.D. wynika, iż roboty zostały wykonane ok. listopada 2007 r. i trwały do kwietnia 2008 r. bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę, ".(k. 13- 14). W związku z powyższym w opinii MWINB w K. PINB Powiat N. prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki w wyżej wymienionym trybie można orzec w przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz gdy nie ma możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten pozwala na legalizację obiektu w przypadku, gdy obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem MWINB w K. PINB Powiat N. prawidłowo ustalił, iż nie ma możliwości legalizacji rozbudowanej części obiektu zlokalizowanego na działce nr [....] . Dokonana rozbudowa części budynku mieszkalnego o wiatrołap z klatką schodową narusza bowiem przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dobudowana część obiektu została bowiem zlokalizowana w odległości 160 cm od niezabudowanej działki sąsiedniej. Z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wynika, iż w przypadku ściany nie posiadającej otworów odległość od działki sąsiedniej powinna wynosić co najmniej 3 m, a w przypadku ściany posiadającej otwory odległość ta powinna wynosić co najmniej 4 m. Pod pewnymi warunkami dopuszcza się zmniejszenie tych odległości. Zgodnie z § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią) dopuszcza się odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W przedmiotowej sytuacji okoliczności te jednak nie występują. Dla działki nr [....] w T. nie ma bowiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast rozmiary działki nr [....] w T. pozwalają na usytuowanie ściany dobudowanego obiektu w odległości zgodnej z przepisami prawa (tj. 3 m od granicy działki sąsiedniej w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych). § 12 ust. 4 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia pozwala na odstąpienie od zachowania wymaganej odległości: jeżeli na sąsiedniej działce(...) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzje o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej." W analizowanym przypadku sytuacja taka jednakże nie występuje, gdyż zgodnie z ustaleniami PINB Powiat N. działka sąsiednia jest działką niezabudowaną. Podkreślić należy, Iż w toku rozpatrywania niniejszej sprawy w związku z rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 56 póz. 461) z dniem 8 lipca 2009 r. zmianie uległy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z czym organ zbadał zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z aktualnymi przepisami techniczno - budowlanymi. MWINB w K. ustalił, iż rozbudowa części budynku mieszkalnego o wiatrołap z klatką schodową narusza także przepisy techniczno -budowlane obowiązujące aktualnie w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto rozbudowana część obiektu została posadowiona na istniejącej sieci gazowej. W przedmiotowej przypadku wymagane jest natomiast zachowanie odległości 1,5 m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. z 2001 r., Nr 97, póz. 1055 ze zm. wskazującym na przepis rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - Dz. U. z 1995 r., Nr 139, póz. 686 ze zm. - załącznik nr 1: "odległości podstawowe od obiektów terenowych dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa", tabela Ip. 1: "budynki - odległość podstawowa gazociągów [m] 1,5". W związku z powyższym nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu zgodnego z w/w przepisami. Przedmiotowy obiekt stanowi konstrukcyjnie jedną bryłę, nie posiada ścian wewnętrznych. Ze względu na konstrukcję obiektu oraz jego wymiary niemożliwa byłaby częściowa rozbiórka w celu spełnienia wymogu określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. tj. zachowanie 3 m odległości od granicy działki sąsiedniej. Podnoszona przez odwołujących kwestia zgody właściciela działki sąsiedniej nie ma znaczenia, gdyż rozbudowana część obiektu narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. tzn. znajduje się w odległości mniejszej niż 3 m od działki sąsiedniej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli F.D. i M.D. , zarzucając naruszenie art. 48 prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 77 § 1 k.p.a poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego a w szczególności dowodów przedłożonych przez skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie jest zgodne z prawdą ustalenie obu organów, iż fundamenty wiatrołapu zostały posadowione na istniejącej sieci gazowej. Sieć gazowa przebiega ok. 1,5 m od fundamentów. Wbrew ustaleniom organu l i II instancji obecnie nie doszło do rozbudowy wiatrołapu i przesunięcia fundamentów poza obręb wynikający z pozwolenia budowlanego. Faktem jest, że skarżący wykonywali prace remontowe klatki schodowej istniejącej wewnątrz wiatrołapu. W czasie tych prac nie zbliżyli się do granicy sąsiada w stosunku do ustaleń jakie dokonano w 1986r. Wiatrołap znajduje się w takiej samej odległości, jak podczas budowy budynku w latach 1985-1986. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r,- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest częściowo uzasadniona z przyczyn w niej wskazanych. Sad dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te naruszają przepisy postępowania art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k,p,a i art. 107 §3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie albowiem nie podały na jakiej podstawie ustaliły, że przedmiotowa rozbudowa części budynku została posadowiona przez inwestorów na istniejącej sieci gazowej. W uzasadnieniu decyzji organy podały tylko, że wymagane jest zachowanie odległości 1,5m zgodnie z rozp. Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Organ l instancji w dniu [....] .2008 r. (k. 14 akt adm.) przeprowadził oględziny i sporządził do protokołu rysunek nie wskazując jednak przebiegu sieci gazowej i jej odległości, zarówno w stosunku do budynku jak i granicy z działką sąsiednią oraz kiedy ta sieć została wybudowana i przez kogo. Sporządzony do protokołu rysunek nie zawiera w ogóle przebiegu sieci gazowej, a ponadto nie opisuje też w sposób jasny co jest przedmiotem sporu. Jedynie w protokole tym orgafl stwierdził, że rozbudowana część ganku i-jego fundamenty są posadowione na sieci gazowej. Takie ustalenie przez organy obu instancji istotnej dla sprawy okoliczności nie poddaje się weryfikacji sądu, skoro tak naprawdę organy nie wskazały na jakiej podstawie została ustalona odległość 1,5 m. Ponadto organy w sposób nieprawidłowy zakwalifikowały pismo [....] Operatora Sytemu Dystrybucyjnego sp. z o.o. Oddział w J. z dnia [....] .07.2008 r. (k. 10) jako wniosek o wszczęcie postępowania pochodzące od strony, czyli tego Operatora Sieci. Wnoszący to pismo poinformował tylko PINB o konieczności wszczęcia postępowania ze względu na naruszenie przepisów techniczno budowlanych przez F.D . W takiej sytuacji organ l instancji powinien był zakwalifikować to pismo jako podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania, zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.pa. Kompetencje PINB określone są w przepisach art. 80 ust. 2 pkt 1 , a rt. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, co zresztą organ l instancji podał w osnowie swojej decyzji z dnia 14.01.2009 r. znak: [....] , i z przepisów tych wynika, że po uzyskaniu takiej informacji od kogokolwiek organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzenia takiej informacji i ewentualnie wszczęcia postępowania z urzędu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydane decyzje przez organy obu instancji są przedwczesne . W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. Tym samym organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego-zasadę ustalenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszono przepis art. 107 § 3 k.p.a odnoszący się do uzasadnienia decyzji. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie mogły być sporządzone w sposób prawidłowy, skoro ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest niepełny, wymaga uzupełnienia a tym samym nie może odzwierciedlać pełnego rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w oparciu o który organ dokonuje ustaleń prawnych. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze to niewątpliwie zarzuty te, odnoszące się do tego, że organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie podał na jakiej podstawie ustalił przebieg linii gazowej w stosunku do ganku i kiedy ta sieć powstała są zasadne: W pozostałym zakresie należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania sąd nie może się do nich odnieść, gdyż organ przeprowadził postępowanie z uchybieniem przepisów postępowania. Taka kontrola z sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z dnia 10.02.1981 r., SA 910/90, ONSA 1991 r., nr 1, póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia WP LexisNexis W-wa 2005 r. str. 145, t. 14). Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wszcząć postępowanie z urzędu i wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli 8 stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w punkcie II wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. stosownie do którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.. 200 cyt. ustawy w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.