II SA/Ke 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011r. sprawy ze skargi J.F. i W.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz J.F. i W.F. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania W. F. i J. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2010r. i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego, jednokondygnacyjnego, z poddaszem nie przeznaczonym na pobyt ludzi – realizowanego na działce nr ew. 537/137 w miejscowości P., gmina M. i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym oraz nałożył na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia 5 października 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: PINB) na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr 537/137 w m. P., Gm. M. i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją w/w inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do niniejszej decyzji i nałożył na M. i [...] N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. F. oraz J. F. zarzucając, że projekt budowlany narusza: - § 48 pkt 5 ppkt e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (w skrócie m.p.z.p.) poprzez zaprojektowanie budynku garażowego dwukondygnacyjnego oraz przekroczenie maksymalnej wysokości; - § 48 pkt 5 ppkt f m.p.z.p. poprzez wadliwe zaprojektowanie dachu; - § 48 pkt 4 ppkt a m.p.z.p. poprzez przekroczenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy; - art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wymaganych uzgodnień i wydanie decyzji wbrew obowiązującym przepisom; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. Art. 8, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) ustalił, że w wyniku kontroli na działce nr ew. 537/137 stwierdzono, że realizowany jest budynek garażowy w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Odstępstwa polegały na zmianie charakterystycznych parametrów budynku tj. wymiarów (z 11,05 x 7,92m na 10,37 x 7,65m), powierzchni zabudowy, kubatury powierzchni użytkowej. Zmieniono usytuowanie budynku względem granicy południowej i wschodniej, na skutek wybudowania ścianek kolankowych na poddaszu zmieniono wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy, co zdaniem organu spowodowało zmianę funkcji z poddasza nieużytkowego na użytkowo-mieszkalne – czego nie przewidywał projekt budowlany. Postanowieniem z dnia [...] PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 12.10.2009r. podjętą w terminie ważności w/w postanowienia – nałożył na M. i [...] N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.01.2010r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja stała się ostateczna w związku z tym Starosta Kielecki decyzją z dnia 30.10.2009r. uchylił własną decyzję z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową inwestorzy przedstawili w dniu 10.12.2009r. oraz uzupełnili w dniu 2.02.2010r. W rezultacie PINB decyzją z dnia 12.04.2010r. znak: [...] zatwierdził w/w projekt i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku. W wyniku złożonego odwołania WINB decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że ustalenia m.p.z.p. Gminy M. nie przewidują możliwości sytuowania budynku mieszkalnego z częścią garażową w tylnej części działki nr 537/137. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego PINB postanowieniem z dnia [...] znak: [...] nałożył na M. i [...] N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30.07.2010r. nieprawidłowości w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego z częścią garażową poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami m.p.z.p. Gminy M.. Ostatecznie 27.09.2010r. inwestorzy przedłożyli poprawiony projekt budowlany zamienny budynku garażowego, który uzyskał akceptację organu I instancji. Stwierdzono, że poddasze w realizowanym budynku będzie przeznaczone na warsztat podręczny oraz magazyn części eksploatacyjnych do samochodów oraz nie będzie przeznaczone na pobyt ludzi w ilości przekraczającej dwie godziny dziennie. Zdaniem organu, z faktu że ponad powierzchnią posadzki na stropie nie znajduje się drugi strop osłonięty izolacją cieplną a jedynie dach wynika, iż powierzchnia ta nie jest kondygnacją w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Organ uznał, że ani wyodrębnienie łazienki na poddaszu ani twierdzenia sąsiadów odnośnie przeznaczenia poddasza na cele mieszkaniowe nie przesądzają o takiej funkcji pomieszczenia. Dokonując oceny rozstrzygnięcia PINB z dnia [...] organ II instancji stwierdził, że co do zasady nie narusza ono prawa, zaś zmiany wymaga jedynie doprecyzowanie sentencji, które nastąpiło w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa . Przedłożony projekt budowlany zamienny budynku garażowego jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/38/06 Rady Gminy M. z dnia 13.07.2006r. ogłoszoną w Dz.U.Woj. ego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28.08.2006r. oraz zmianą nr 1 do planu zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Nr XXV/220/08 z dnia 29.12.2008r. ogłoszoną w Dz.U.Woj. ego Nr 49, poz. 711 z dnia 3.03.2009r. a także przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. WINB uznał, że projekt budowlany zamienny jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i opinie, pozwolenia i sprawdzenia oraz zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazano, że projektowany obiekt budowlany jest budynkiem jednokondygnacyjnym z poddaszem nie przeznaczonym na pobyt ludzi. Wskaźnik intensywności zabudowy w postaci dopuszczalnej powierzchni terenów przeznaczonych do zabudowy w obrębie działki nie przekracza ustalonego w m.p.z.p. wskaźnika wynoszącego 0,30. Za zgodny z prawem uznano sposób obliczenia tego parametru tj. powierzchnia działki x max. dla danego terenu wskaźnik intensywności zabudowy. W danym przypadku 1100m2 x 0,30 = 330 m2 . Oznacza to, że działka nr ew. 537/137 nie może być zabudowana na powierzchni większej niż 330 m2. Znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny posiada wymiary: 13,60m x 10,45m = 142,12 m2, zaś budynek garażowy wymiary 10,61 x 7,86 = 83,39 m2. Łączna powierzchnia obu budynków wynosi 225,51 m2 i nie przekracza dopuszczalnej dla tej działki powierzchni zabudowy tj. 330 m2. Po wprowadzeniu zmiany do m.p.z.p. sposób kształtowania dachów budynków nie podlega ograniczeniom. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdował zastosowania przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego , ponieważ procedura naprawcza toczyła się w trybie art. 50-51 cyt. ustawy. W uzasadnieniu podkreślono, iż użytkowanie budynku powinno być zgodne z funkcją określoną w projekcie budowlanym zamiennym. Skargę na decyzję WINB z dnia [...] wnieśli J. i W. małż. F. domagając się jej uchylenia i rozbiórki budynku, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - § 48 pkt 5 ppkt e m.p.z.p. poprzez uznanie, że projekt budynku przewiduje budynek jednokondygnacyjny podczas, gdy projekt ten dotyczy budynku garażowego dwukondygnacyjnego, przekraczającego ustalona maksymalna wysokość; - § 48 pkt 4 ppkt a m.p.z.p. poprzez uznanie, że nie został przekroczony maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy. oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranych w sprawie materiałów i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji. Zdaniem skarżących, zamiarem inwestorów było wybudowanie budynku mieszkalnego. Świadczy o tym poprzedni projekt zamienny, który dotyczył budynku mieszkalnego z częścią garażową. Aktualnie, ten sam budynek i o takich samych wymiarach nazwany jest budynkiem garażowym. Na osiedlu domków jednorodzinnych P. budynki garażowe posiadają 1 – 2 miejsca parkingowe a ich kubatura jest znacznie mniejsza od projektowanego budynku garażowego. Skarżący stwierdzili, iż projektowany budynek posiada dwie kondygnacje. Za błędną uznali dokonaną przez organy interpretację pojęcia "kondygnacja" jako "poziomą część budynku zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie, a warstwą osłaniającą izolację cieplną stropu znajdującą się nad tą częścią budynku podkreślając, że jest to również pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca wysokość w świetle nie mniej niż 2m...". Z projektu wynika, że pomiędzy stropem nad parterem a dachem jest większa niż 2m wysokość, a nadto w przestrzeni wydzielono łazienkę w której urządzenia instalacji wodnej i kanalizacyjnej oraz c.o. definiuje się jako urządzenia techniczne. W skardze podniesiono, że wysokość budynku do okapu wynosi 4m. Z uwagi na brak wyjaśnienia pojęcia "okapu" w m.p.z.p. organ powinien zwrócić się o interpretację tego pojęcia do organu uchwalającego plan zamiast posługiwać się wiedzą encyklopedyczną. Praktyka nakazuje przez okap rozumieć miejsce przecięcia się płaszczyzny ściany z płaszczyzna dachu, nie zaś najniżej położoną część krokwi czy miejsce zawieszenia rynny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru przeprowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej jako ustawa) i decyzją z dnia 12.10.2009r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został nałożony na M. i [...] N. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku realizowanego na działce nr ew. 537/137 w miejscowości P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz spełniającego wszelkie wymagania przewidziane dla tego typu opracowań. W następstwie tej decyzji, po wykonaniu obowiązku przez inwestorów, została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy decyzja stanowiąca obecnie przedmiot zaskarżenia, jak również poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] Obie decyzje administracyjne zatwierdziły projekt budowlany zamienny z tym, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji doprecyzował jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, przedłożony projekt budowlany zamienny obejmował budynek garażowy, jednokondygnacyjny, z poddaszem nie przeznaczonym na pobyt ludzi. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ zgodnie z art. 35 ustawy ma wynikający z ust. 1 powołanego przepisu obowiązek sprawdzenia m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zapisy § 5 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/38/06 Rady Gminy M. z dnia 13.07.2006r. ogłoszoną w Dz.U.Woj. ego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28.08.2006r. oraz zmianą nr 1 do planu zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy Nr XXV/220/08 z dnia 29.12.2008r. ogłoszoną w Dz.U.Woj. ego Nr 49, poz. 711 z dnia 3.03.2009r. - na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną ustaliły sposób zagospodarowania działek i sytuowanie budynków w nawiązaniu do tradycyjnych form kształtowania zabudowy i rozplanowania zagród tzn. lokalizację budynków mieszkalnych w części frontowej działki, a zabudowań gospodarczych w tylnej części działki w sposób swobodny, zgodnie z liniami zabudowy przedstawionymi na rysunku planu. Stosownie do § 48 pkt 5 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym MN2 ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy są następujące: a) ogranicza się wysokość nowoprojektowanych budynków mieszkalnych do 3 kondygnacji (w tym poddasze użytkowe); maksymalny pionowy wymiar nowoprojektowanych budynków – 10m; e) wolnostojące budynki i garaże – wysokość obiektu – jedna kondygnacja naziemna (wys. Max. 3,5m do okapu). W ocenie Sądu, wykładnia powyższych zapisów planu prowadzi do stwierdzenia, że Rada Gminy M. nie przewidziała możliwości zabudowy wolnostojących budynków i garaży, poddaszem użytkowym. Taką możliwość dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym MN2 przewidują ustalenia powołanego planu wyłącznie dla nowoprojektowanych budynków mieszkalnych. Gdyby zamiarem organu uchwalającego plan było określenie takiego sposobu zagospodarowania działki również dla wolnostojących budynków i garaży to dałby temu wyraz wprowadzając stosowne ustalenia planu, takie jak dla nowoprojektowanych budynków mieszkalnych, tymczasem zapis tekstowy planu tego nie odzwierciedla. Działka inwestorów na której realizowany jest budynek, co do którego przedłożono projekt budowlany zamienny położona jest na terenie oznaczonym w powołanym planie symbolem MN2. Działka od frontu zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Pierwotnie zgodnie z pozwoleniem Starosty K. z dnia [...] budynek objęty opracowaniem był budynkiem garażowym o wymiarach w rzucie 10,37 x 7,65m. Stwierdzając w decyzji z dnia 12.10.2009r. odstępstwa od pozwolenia na budowę PINB podał, iż w budynku wykonano ścianki kolankowe na poddaszu, wskazujące na zamiar zmiany funkcji poddasza z nieużytkowego, jak przewidywał projekt, na użytkowe – mieszkalne. Według opisu w przedłożonym w dniu 26.07.2010r. projekcie budowlanym zamiennym budynku garażowego poddasze przeznaczono na pomieszczenie niezawodowej obsługi samochodów własnych i z tym związano zwiększenie wysokości ścianek kolankowych. Stan ten, zdaniem organu uzasadnia przyjęcie, że realizowany jest budynek jednokondygnacyjny, z poddaszem nie przeznaczonym na pobyt ludzi. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu nadzoru, skoro tę samą okoliczność tj. odstępstwo polegające na podwyższeniu ścianek kolankowych na poddaszu organ raz traktuje jako zamiar zmiany funkcji poddasza na mieszkalną (decyzja z dnia 12.10.2009r.), zaś zatwierdzając projekt budowlany zamienny traktuje to poddasze jako nieużytkowe – nie przeznaczone na pobyt ludzi. Niezależnie jednak od tego, czy realizowany budynek garażowy jest budynkiem jednokondygnacyjnym, czy też jak twierdzi skarżący, dwukondygnacyjnym, poddasze ma charakter użytkowy i bez wątpienia jest przeznaczone na pobyt ludzi. Świadczy o tym nie tylko podwyższenie ścianek kolankowych, ale również przewidziany w projekcie balkon, okna, wydzielenie pomieszczenia łazienki. Nadto z przedłożonego w dniu 2.02.2010r. przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z częścią garażową oraz poprawionego projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego z dnia 26.07.2010r. wynika, że sam budynek jak i jego wymiary pozostają nie zmienione. W tym stanie, w świetle przytoczonych wyżej zapisów planu uznać należy, że budowa poddasza w sposób określony w projekcie budowlanym zamiennym jest niedopuszczalna. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują bowiem poddasza użytkowego w budynku garażowym, a takie jak wynika z przedstawionego opracowania ma być realizowane. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarówno organ II jak i organ I instancji dokonali wadliwej interpretacji zapisu § 48 pkt 5 lit e w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i sytuowania budynku garażowego uznając, że projekt budowlany zamienny nie narusza ustaleń m.p.z.p. Tym samym doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ponownym postępowaniu organy winny mieć na względzie zaprezentowaną przez Sąd wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przewidzianych dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem MN2, i dać temu wyraz oceniając przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 135, art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. .