I OSK 1092/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 644/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gminy P." oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 644/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. P. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2009 r. M. P. i M. O., wystąpili do Starosty J. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez przywrócenie w ewidencji geodezyjnej pierwotnego przebiegu granic działki oraz granic działek do niej przyległych; uregulowanie stanu prawnego działki, zgodnego zarówno z jej pierwotnym przeznaczeniem jak i z ugruntowanymi stosunkami miejscowymi oraz wszczęcie działań oraz procedur prawnych i sądowych zmierzających do usunięcia sprzeczności występujących w księgach wieczystych i aktach ksiąg wieczystych odnośnych działek, które to sprzeczności są konsekwencją popełnionego błędu. Wnioskodawcy wskazali, że "zarówno na mapach geodezyjnych niemieckich jak i na polskich mapach powojennych pomiędzy obecnymi działkami 262 i 259/11 wytyczona jest ścieżka umożliwiająca dostęp pieszy do działek 228/1 i 262 od strony północnej z obecnej drogi gminnej nr 355. Przebieg ścieżki jest bardzo wyraźnie i jednoznacznie wytyczony kamieniami granicznymi". Zdaniem wnioskodawców "w ewidencji geodezyjnej powojennej" teren kamiennych schodków i ścieżki biegnącej pomiędzy obecnymi działkami 262 i 259/11 nie został oznaczony żadnym numerem, co obrazują fragmenty map załączone do przedmiotowego wniosku. Starosta J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. P. i M. O. wskazując, że "gdy istnieje rozbieżność między stanem prawnym a faktycznym granic, to stosownie do art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedynym możliwym postępowaniem administracyjnym jest rozgraniczenie nieruchomości". Zatem Starosta J. nie jest właściwym organem do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, gdyż sprawy o rozgraniczenie nieruchomości prowadzi właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że Starosta J. był zobowiązany zwrócić się do wnioskodawców o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania, gdyż dopiero wówczas organ mógłby podjąć dalsze czynności w sprawie. Starosta J. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany do części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w [...]". Organ ten wskazał, że w 1959 r. we wsi P. miały miejsce prace "geodezyjno-kartograficzne zmierzające do ustalenia stanu posiadania nowoutworzonych gospodarstw (działek). Konsekwencją tych prac oraz prac klasyfikacyjnych było założenie ewidencji gruntów. Zgodnie z przyjętą do powiatowego zasobu dokumentacją geodezyjną i kartograficzną działki o numerach 259/11 (obecnie nr 471/1) i 262 mają wspólny odcinek granicy i stan taki istnieje od czasu założenia ewidencji gruntów. Jedynie dokumenty z katastru pruskiego, które w ocenie Starosty nie są dokumentami z zasobu, świadczą o tym, iż teren "kamienne schodki i ścieżka" były częścią składową działki ewidencyjnej numer 228. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P.. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść przepisów stawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) organ odwoławczy podkreślił, że rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a potwierdza stan prawny istniejący, odnoszący się do danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nie można w drodze postępowania o zmiany danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wcześniej wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze to, iż w zasobie geodezyjnym znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości, zatem organ I instancji nie mógł samodzielnie ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego na podstawie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia dostępu do działki ewidencyjnej nr 228/1, winna być uregulowana w odrębnym postępowaniu i w trybie odrębnych przepisów, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. P.. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu i instancji. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt.1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Natomiast art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Nośnikiem zaś informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ponadto przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Sąd uznał, że wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Sad stwierdził, iż dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Starostę na wniosek W. P. i M. O., zawarty w piśmie z dnia 27 lipca 2009 r. Konsekwencją tegoż było wydanie w dniu [...] lutego 2010 r. ww. decyzji Starosty J., który powołując się na przepis art. 22 ust.1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – odmówił wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek nr 259/11, 355 i 262 w [...]". Ponadto z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 259/11 był S. N.. Uczestniczka postępowania M.O. jest zaś właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 262, natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka 355 – droga gminna – jest gmina P.. Skarżący W. P. jest natomiast właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 228/1, która graniczy (sąsiaduje) od strony północno-wschodniej z ww. działką 259/11 (obecnie 471/1) będącą własnością S. N., zaś od strony północno-zachodniej graniczy (sąsiaduje) z ww. działką 262, będąca własnością M. O.. Sad podkreślił, że zakres żądania ujęty w ww. wspólnym piśmie skarżącego W. P. i M. O. z dnia 27 lipca 2009 r. wskazywałby, iż owe żądanie nie obejmuje zmiany parametrów działki nr 228/1 będącej własnością skarżącego. Okoliczność tę potwierdza skarżący w skardze wniesionej do tut. Sądu podnosząc, cyt. ".... Strona nie kwestionowała ani granic działki 228/1, której jest właścicielem (...) Celem wniosku strony było wykazanie, że błąd w ewidencji gruntów popełniono w latach 80-tych i wtedy nastąpiła nieuprawniona zmiana granicy działki 262..." W ocenie Sądu opierając się chociażby, tak na żądaniu zawartym w ww. piśmie z dnia 27 lipca 2009 r., jak i skardze można by przyjąć, że skarżący w istocie kwestionuje granicę między działką 259/11 (obecnie 471/1) – stanowiącą własność S. N., a działką 262 – stanowiącą własność M. O., stwierdzając w skardze (str. 16 skargi), cyt. "...działki 259/11 i 262 nie posiadają wspólnego odcinka granicy...". W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd stwierdził, że zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego wraz z oceną w zakresie wyżej przedstawionym, w konsekwencji brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozstrzyganie przez Sąd zagadnień merytorycznych, jako, że zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego, gdy zaś w sytuacji gdyby jednak organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę wykazał (przyjął), iż skarżący spełnia przesłanki określone w cyt. wyżej art.28 k.p.a., to organ odwoławczy będzie rozpatrywał sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, mając na względzie tak podnoszone przez skarżącego zarzuty, jak i przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zawarte zaś w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 – art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., I OSK 1716/06). W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe rozstrzygają jak wiadomo sądy powszechne. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej (por. art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. –por. cyt. § 36 i § 46 ust. 2 rozporządzenia). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. w sprawie II SA 566/1999 (Lex Nr 46217). Sąd w pełni podziela zaprezentowany pogląd. Również w zasługującym na pełną aprobatę wyroku z dnia 10 lutego 2003 r. w sprawie II SA 1478/01 (Lex 156384) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P.. Wyrok zaskarżono w części dotyczącej ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w szczególności dotyczących legitymacji czynnej skarżącego w niniejszej sprawie oraz w części dotyczącej ustalenia rzeczywistego przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami organów obu instancji, jak również odnośnie dopuszczalności – w okolicznościach danej sprawy – dochodzenia bądź udowadniania swoich praw do władania nieruchomością poprzez żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 1 Prawa o stroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 28 i n. k.p.a. oraz art. 20 ust. 2 p. 1 oraz art. 7 ust. 1 i art. 7d prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również przepisów wykonawczych do tej ustawy, a także art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – w szczególności na skutek udzielenia organowi odwoławczemu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, wynikających w szczególności z : a) poddania w wątpliwość legitymacji czynnej mojego klienta w niniejszej sprawie z uwagi na to, iż nie należy on do kręgu osób uprawnionych w rozumieniu ww. przepisów, oraz uznania, że nie wykazał on dotąd własnego indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, b) przyjęcia, iż "skarżący w istocie kwestionuje granicę między działką 259/11 (obecnie 47/1) – stanowiącą własność S. N., a działką 262 stanowiącą własność M. O.", c) przyjęcia, iż skarżący poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów usiłuje w niniejszej sprawie dochodzić bądź udowadniać istnienie swoich uprawnień do władania jakąkolwiek nieruchomością; 2) art. 110 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. uchybienie proceduralne polegające na niepowiadomieniu o sprawie Gminy P. jako osoby zainteresowanej, mimo iż sprawa dotyczy potencjalnie praw majątkowych tej gminy; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. na skutek uchylenia się przez WSA od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy niezależnie od treści i zakresu zarzutów i wniosków skargi, jak również powołanej podstawy prawnej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, iż oceny prawne i wskazania Sądu i instancji, świadczą o całkowicie błędnym odczytaniu podania skarżącego oraz wniesionych środków odwoławczych. Intencją skarżącego nie była zmiana "stanów własnościowych" w postępowaniu ewidencyjnym, lecz przeciwnie – ujawnienie na powrót w operacie ewidencyjnym obiektywnego stanu prawnego nieruchomości, który został w nieznanych okolicznościach po prostu zafałszowany. W ocenie skarżącego wykazał on dobitnie istnienie swojego własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sporna część gruntu stanowi drogę łączącą jego nieruchomość z drogą gminną, a jej usunięcie z mapy operatu ewidencji w oczywisty sposób pogarsza warunki korzystania przez skarżącego z jego własności. W tej sytuacji wątpliwości Sądu co do legitymacji skarżącego w tej sprawie są bezzasadne. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że nie posiada kompetencji do uzupełniania, precyzowania czy zmiany zarzutów skargi kasacyjnej, nie może także domniemywać intencji sporządzającego skargę kasacyjną. Do niego bowiem należy wskazanie konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi więc na wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie jej obarczone jest przymusem adwokackim. Zakłada się bowiem, że profesjonalny pełnomocnik posiada stosowną znajomość przepisów prawa umożliwiających prawidłowe jej sporządzenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w § 2 art.. 183 p.p.s.a., w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę zgodnie z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej naruszając art. 174 p.p.s.a. nie wskazano czy wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania i jaką postać naruszenie to przyjęło, jednakże uchybienie to nie pozbawiło możliwości oceny przedstawionych zarzutów. Jednakże zwłaszcza zarzut nr 1 został tak sporządzony, że połączono przepisy prawa materialnego i procesowego, przy czym nie wskazano na czym polegało naruszenie każdego konkretnie wskazanego przepisu. Tak błędnie sformułowany zarzut uniemożliwia precyzyjne ustosunkowanie się do poszczególnych przepisów prawa, a jak to podniesiono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domyślać się intencji sporządzającego tę skargę. Tym niemniej stwierdzić należy, że powołane przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego odnoszą się do ogólnych i określonych kompetencji Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, starosty oraz enumeratywnie określają informacje, które zawiera ewidencja gruntów i budynków. Ponieważ w skardze nie wskazano na czym polegało naruszenie tych przepisów, to można jedynie stwierdzić, iż organy rozpoznające niniejszą sprawę nie przekroczyły swoich kompetencji i w żaden sposób nie naruszyły tego elementu ewidencji, który odnosi się do określenia właściciela danej nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, tzn. sama nie tworzy stanu prawnego, a jedynie odzwierciedla określony w innym trybie stan prawny danej nieruchomości. Zarzucono również naruszenie przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże nie tylko, że nie wskazano konkretnych przepisów, ale nawet nie podano aktów wykonawczych, których naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji, w takiej sytuacji oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak sformułowanego zarzutu. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 i 28 k.p.a. nie jest zasadny. Stosownie do art. 28 stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną więc przesłanką uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda określonej czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, a więc interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przy czym interes ten może wynikać nie tylko z norm prawa materialnego administracyjnego, ale także z prawa cywilnego. Prawidłowo więc Sąd I instancji poddał w wątpliwość istnienie takiego interesu prawnego po stronie skarżącego. Nie może on bowiem wskazać konkretnej normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę do żądania podjęcia określonej czynności przez organ administracji. Stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej również nie wskazano takiej normy. Natomiast w przypadku braku materialnoprawnego interesu danej osoby, to fakt uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę statusu strony postępowania. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ w pierwszej kolejności zobligowany jest wyjaśnić kwestię interesu prawnego skarżącego we wszczęciu i uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu o ile określone żądanie skarżącego w ogóle może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, uzasadnienie powinno zawierać również wskazania co do dalszego postępowania. Gdyby więc Sąd I instancji nie zawarł tych wskazań, to wtedy naruszyłby powołany wyżej przepis. Natomiast w skardze kasacyjnej nie podano na czym polegało naruszenie art. 153 p.p.s.a., który to przepis statuuje zasadę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie tej zasady mogłoby bowiem nastąpić dopiero w kolejnym postępowaniu sądowym. W tym miejscu należy stwierdzić, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania skargi w granicach danej sprawy niezależnie od treści i zakresu zarzutów skargi gdyż Sąd I instancji właśnie zastosował powołany przepis i rozpoznał sprawę niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że organ nie wyjaśnił kwestii czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 110 w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niepowiadomienie o sprawie Gminy P. jako osoby zainteresowanej, mimo iż sprawa dotyczy potencjalnie praw majątkowych tej gminy. Bezsporne w sprawie jest, że Gmina P. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie nie mogła na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. być uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono jak powyższy przepis mógłby stanowić podstawę do takiego uczestnictwa skoro norma ta jednoznacznie odnosi się do osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie było żadnych podstaw do odroczenia rozprawy na podstawie art. 110 p.p.s.a. Natomiast § 2 art. 33 p.p.s.a. przewiduje taką sytuację, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, ale przepis ten nie został przywołany w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.