II SA/Ol 35/11

Dnia 10 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 28 września 2010 roku nr L/345/2010 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 stycznia 2011r. Wojewoda wywiódł skargę na Uchwałę Nr L/345/2010 Rady Miejskiej w Miłakowie z dnia 28 września 2010r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Miłakowo. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ wskazał przy tym, że stosownie do art. 4 ust. 1 drugiej z przywołanych wyżej ustaw, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skarżący stwierdził, że co prawda w art. 5 tej ustawy, ustawodawca pozwala na nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej – jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie, jednakże wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco i ma zastosowanie w sytuacji, gdy akt prawny zawiera regulacje prawne korzystne dla jego adresatów. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, ponieważ opłaty w niej określone są wyższe od tych obowiązujących na mocy poprzedniej uchwały. Dlatego też w ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała powinna wejść w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Ponadto w skardze podniesiono, że Rada Miejska określiła w § 3 ust. 1 i ust. 3 opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. W § 3 ust. 1 ustaliła opłatę za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości 130 zł niezależnie od wieku dziecka. Kryterium jakim kierowała się Rada przy ustalaniu takiej opłaty był rodzaj świadczonych usług, co w ocenie Wojewody pozostaje w sprzeczności z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, które to regulacje prawne wskazują, że opłatę ustala się za zajęcia przekraczające czas zajęć bezpłatnych, a nie za konkretnego rodzaju zajęcia przekraczające podstawę programową. Według organu żaden przepis ustawy nie wskazuje wprost, że podstawa programowa przedszkola winna być realizowana bezpłatnie. Przedszkola mają zapewnić bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie określonym przez organ prowadzący (nie krótszym niż 5 godzin). Należy zatem przyjąć interpretację, że jeżeli zajęcia obejmujące podstawę programowa trwają dłużej, niż ustalony przez organ prowadzący bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą opłatę również za realizowane w tym czasie zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej. Wojewoda wskazał przy tym, że w § 3 ust. 3 uchwały Rada Miejska określiła opłatę za usługi opiekuńczo-wychowawcze dla rodziców dzieci korzystających z bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a pozostających w przedszkolu powyżej 5 godzin za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, ustaloną dla dzieci pozostających w przedszkolu powyżej 5 godzin. Poza tym w skardze podniesiono, że w § 3 ust. 4 lit. a-e uchwały, Rada Miejska w Miłakowie błędnie wskazała świadczenia opiekuńczo-wychowacze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w przedszkolu, przekraczające zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Analiza treści podstawy programowej prowadzi bowiem do wniosku, że świadczenia wymienione w § 3 ust. 4 lit. a-e uchwały Rady Miejskiej w Miłakowie, mieszczą się w zakresie aktualnie obowiązującej podstawy programowej. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2011r. Rada Miejska w Miłakowie podzieliła stanowisko Wojewody co do wskazanego w skardze naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie jednak wyjaśniła, że opłata, o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały pobierana jest za usługi opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne od dzieci pozostających w przedszkolu na pełne 9 godzin niezależnie od wieku dziecka i w tym przypadku nie jest już pobierana opłata, o której mowa w § 3 ust. 3 uchwały. Organ stwierdził, że wobec dzieci uczęszczających na zajęcia w pięciogodzinnym wymiarze, ustalonym dla realizacji obowiązkowego zestawu celów i treści nauczania, w tym umiejętności i zadań uwzględnionych w programie wychowania przedszkolnego opłata nie jest naliczana, jednakże w przypadku pozostania takiego dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin opłata ma zastosowanie tylko i wyłącznie za świadczone usługi opiekuńczo-wychowawcze, w wysokości 1,63 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim podnieść należy, czego nie kwestionuje nawet Rada Miejska w Miłakowie, że w § 8 zaskarżonej uchwały bezpodstawnie i z pogwałceniem przepisów prawa ustalono, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2010r., a więc z mocą wsteczną. Zasadnym jest tu przywołanie regulacji art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95). Stosownie do ust. 1 tego przepisu akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie zaś z ust. 2 w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale tylko gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy). Zgodzić się jednak trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej ma bardzo wyjątkowy charakter i wiąże się zazwyczaj z wejściem w życie regulacji prawnych korzystniejszych dla adresatów w stosunku do poprzednio obowiązujących norm. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 4 przywołanej ustawy jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). Z całą pewnością ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne nie wiąże się z żadną taką wartością konstytucyjną, która uzasadniałaby zastosowanie w przypadku tego aktu normatywnego odstępstwa w postaci jego wejścia w życie z mocą wsteczną. Dlatego też niedopuszczalne było określenie, że uchwała z dnia 28 września 2010r., ogłoszona w październiku 2010r., ma obowiązywać z mocą wsteczną od 1 września 2010r. Przechodząc do analizy przepisów uchwały odnoszących się do uregulowania kwestii opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Miłakowo warto przywołać kluczowe przepisy prawne odnoszące się do tego zagadnienia. Mianowicie stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 04r., Nr 256, poz. 2572) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Takie stanowisko znajduje swoje oparcie w bogatym orzecznictwie wypracowanym odnośnie zagadnienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole. Wprawdzie orzecznictwo to powstało na gruncie nieaktualnych (znowelizowanych) już przepisów prawnych, jednakże można je analogicznie odnieść, zwłaszcza do charakteru i konstrukcji prawnej wspomnianej opłaty (przykł. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 575/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09). Tak więc w ocenie Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz właściwie uzasadniony. Realizacja tych wskazań pozwoli na kontrolę czy zakres oferowanych świadczeń oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym rodziców. Tymczasem lakoniczne uzasadnienie uchwały w istocie nie pozwala na kontrolę kalkulacji ekonomicznej i zasady ekwiwalentności przyjętych przy ustalaniu opłat przez Radę do ponoszenia których zostali zobowiązani rodzice dzieci, które uczęszczają do przedszkola i pozostają w nim ponad pięć godzin. Trzeba przyjąć, że gmina regulując kwestię opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole nie może uczynić tego arbitralnie. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat w zależności od oferowanych za nie usług, tak aby wiadomo było z czego wynika kwota za konkretną usługę. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zupełnie nie wskazano sposobu naliczania takich opłat. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że w § 3 ust. 4 uchwały błędnie określono świadczenia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne dla dzieci przebywających w przedszkolu przekraczające zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Analiza podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zawartej w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), prowadzi do wniosku, że zakres świadczeń określonych w zaskarżonej uchwale (§ 3 ust. 4 lit. a – f) jako przekraczających spectrum podstawy programowej w rzeczywistości poza jednym wyjątkiem - § 3 ust. 4 lit. f, mieści się w ramach podstawy programowej określonej przepisami opisanego rozporządzenia. Taka konstrukcja przepisu, która wyłącza bezpodstawnie określone zajęcia poza zakres podstawy programowej jest niedopuszczalna. Zgodzić należy się ze skarżącym, że podstawa programowa nie musi być realizowana bezpłatnie. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że przedszkole ma zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż pięć godzin. Za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad pięć godzin organ może ustalić powyższą opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej, czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. Ważne, ażeby organ w sposób opisany wyżej określił wyraźnie dlaczego ustala daną opłatę w określonej wysokości i za jakie świadczenia udzielane przez przedszkole jest ona pobierana. Ważne jest także, by sposób ustalania tych opłat był czytelny i jasno zredagowany w podjętej uchwale, tak ażeby było wiadomo za jakiego rodzaju świadczenia realizowane ponad czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki rodzić ponosi opłatę. Z treści zaskarżonej uchwały w istocie nie wiadomo, jaka jest relacja pomiędzy opłatami ustalonymi w § 3 ust. 1 i 2 w stosunku do opłaty zawartej w § 3 ust. 3 uchwały. Z uchwały nie wynika też – wbrew temu co twierdzi Rada w odpowiedzi na skargę – że opłatę z § 3 ust. 1 i 2 ponoszą rodzice dzieci, którzy zdecydowali się na pozostawienie dziecka w przedszkolu na pełne 9 godzin. W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt 2, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.