I SA/Wa 1581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Bogdan Wolski Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. J. i W. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Starosta L. ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ( obecnie[...]) o pow. [...]m2 (obręb[...]) przejętą z mocy prawa jako zajętą pod drogę publiczną ul. [...]w L. - na kwotę [...]zł na rzecz W. i W. J. oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania. 2. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie nieruchomości. Wojewoda [...], decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr[...], uchylił w całości powołaną decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Do określania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Ze względu na brak transakcji nieruchomościami gruntowymi zajętymi pod drogi publiczne oraz występowanie na lokalnym rynku nieruchomości umów sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne – lecz wobec pozbawienia tych transakcji podstawowych cech rynkowych - wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa – narusza treść paragrafu 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne a dopiero w razie braku takich celów zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wojewoda wskazał również, że w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w paragrafie 36 ust. 1 pkt 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości jakie daje paragraf 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponieważ operat szacunkowy budzi zastrzeżenia mogące mieć wpływ na wysokość odszkodowania rozstrzygnięcie organu I instancji narusza przepisy art. 7, 77§ 1, 80 kpa zaskarżona decyzję uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, wymaga ona bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części . II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżący W. i W. J. na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją. Skarżący podnieśli, iż rzeczoznawca majątkowy właściwie zastosował paragraf 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) czego dowodem jest operat szacunkowy jak i protokół rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2010 r., gdzie rzeczoznawca podnosi, iż na lokalnym rynku nieruchomości nie ma transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogę. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organ I instancji jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. 3. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Jak wynika z treści uzasadnienia organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty L., ponieważ w jego ocenie operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa – narusza treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które to przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne a dopiero w razie braku takich celów zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wojewoda wskazał również, że w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 pkt 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie umknęło uwadze organu, iż rzeczoznawca w operacie jakkolwiek stwierdził wystąpienie na terenie miasta pojedynczych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i scharakteryzował je, to jednocześnie zauważył, iż transakcje te pozbawione są wielu istotnych cech transakcji rynkowych – str. 8 operatu. W tej sytuacji wobec wystąpienia umów sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne ale wobec pozbawienia ich podstawowych cech rynkowych i braku transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne rzeczoznawca uznał za uzasadnione określenie wartości rynkowej nieruchomości jako iloczynu wartości 1 m. kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – str. 9 operatu. Organ odwoławczy w swych ustaleniach faktycznych pominął więc fragment operatu zawierający uzasadnienie biegłego dyskwalifikujące w jego ocenie pojedyncze transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne co powoduje błędne ustalenie stanu faktycznego tj dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, czego konsekwencją było uchybienie dyspozycji art.107 § 3 kpa. Nieuprawny w ocenie Sądu - w świetle powyższego – jest zatem zarzut niepodjęcia próby wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia skoro rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnia i uzasadnia dlaczego nie zastosował tej metody. W sprawie niniejszej nie można więc mówić, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa – skoro metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę w operacie jest przewidziana w w/w rozporządzeniu, a ocena operatu, jak podniesiono wyżej, nie jest możliwa przez organ odwoławczy w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. 5. Stawiane przez odwołującego się Prezydenta Miasta L. w uzasadnieniu odwołania zarzuty odnoszą się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd administracyjny. Celem wyjaśnienia wątpliwości tyczących sporządzonej wyceny została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. W toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył zarówno rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną opinię, przedstawiciel odwołującego się jak i skarżący, pełnomocnik Prezydenta oświadczył, iż nie zgadza się z wyceną wobec przyjęcia do wyceny transakcji gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe a nie działek drogowych. Po zajęciu stanowiska przez biegłego odnośnie zgłoszonych zarzutów w aktach sprawy brak jest dalszych zastrzeżeń do wyceny. Odwołujący mógł zgodnie z art. 157 ugn przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z możliwości tej zarówno odwołujący jak i organ II instancji jednak nie skorzystali. Jak już zostało wyżej wskazane, ani organy administracji publicznej orzekające o wysokości odszkodowania ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego. 6. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust 2 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, miały miejsce pojedyncze transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne ale pozbawione podstawowych cech rynkowych w związku z tym w ocenie biegłego i organu I instancji nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Należy jedynie stwierdzić, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Skoro biegły – wbrew twierdzeniom Wojewody – uzasadnia dlaczego w sporządzonym operacie nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, to podważenie jego opinii w tym zakresie możliwe jest po wyczerpaniu trybu z art. 157 ugn tj. po przedłożeniu przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co nie miało miejsca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględniając powyższe uwagi Sądu przeprowadzić postępowanie odwoławcze celem dokonania weryfikacji, czy operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4