II OSK 497/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr. ) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 86/11 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 86/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadzi postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie budowanego budynku inwentarskiego na działce nr 1554/2 w S. przy ul. [...]. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 28.09.2004 r., zostało ono zainicjowane przez organ z urzędu. W jego toku decyzją z [...] r. znak [...] organ nakazał J. B. jako właścicielowi działki nr 1554/2 rozbiórkę samowolnie budowanego budynku inwentarskiego. Rozstrzygnięcie to Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] znak [...] utrzymał w mocy. Wyrokiem z 19.12.2006 r. w sprawie II SA/Bk 120/05 WSA w Białymstoku oddalił skargę J. B. na decyzję z [...]., jednak NSA uchylił ten wyrok w dniu 14.05.2008 r. w sprawie II OSK 620/07 z przyczyn procesowych (z uwagi na niewyjaśnione wątpliwości co do zdolności procesowej skarżącego i jego prawidłowej reprezentacji). Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Białymstoku wyrokiem z 26.02.2009 r. w sprawie II SA/Bk 438/08 po raz kolejny oddalił skargę J. B. stwierdzając m.in. brak podstaw do ustanowienia skarżącemu przedstawiciela ustawowego. Wyrokiem z 24.06.2010 r. w sprawie II OSK 969/09 NSA ponownie uchylił wyrok sądu I instancji. Podzielając stanowisko co do posiadania przez J. B. zdolności do samodzielnego występowania w postępowaniu i kwalifikacji samowoli na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, NSA stwierdził jednakże, że J. B. nie został poinformowany o skutkach niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, a więc o konieczności orzeczenia rozbiórki w sytuacji naruszenia wstrzymania tych robót, a także niedostarczenia na czas żądanych dokumentów. Stwierdzając tę wadliwość NSA nie tylko uchylił wyrok WSA, ale również rozpoznał skargę i uchylił nakaz rozbiórki. Sprawa o legalizację powróciła na etap postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji, który wezwał J. B. do dostarczenia szeregu dokumentów w związku z wykonanymi samowolnie robotami (pismo z 16.09.2010 r.) oraz pouczył o sankcji za ich niewykonanie w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki. J. B. w dniu 22.10.2010 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się w piśmie na art. 98 § 1 Kpa. Uzasadniając żądanie podniósł, że nie posiada środków pieniężnych na wykonanie obowiązków oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie budowanego budynku inwentarskiego, którego inwestorem jest J. B. Jako główny argument wskazał fakt wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu, co - w świetle art. 98§1 Kpa - wyklucza możliwość jego zawieszenia na wniosek strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. B. wnosząc o zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie wniosku o zawieszenie. Jego zdaniem odmawiając zawieszenia organ naruszył art. 98 § 1 Kpa poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie legalizacyjne jest wszczynane z urzędu. Postanowieniem z [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 Kpa możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony występuje, gdy są łącznie spełnione następujące warunki: wniosek złożyła strona, z której inicjatywy wszczęto postępowanie, żądaniu zawieszenia nie sprzeciwiają się inne strony, zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w sprawie nie są spełnione dwa z powyższych warunków: postępowanie legalizacyjne nie zostało wszczęte na wniosek inwestora, ale z urzędu oraz występowałoby zagrożenie interesu społecznego w sytuacji niedoprowadzenia do rozbiórki lub zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że brak wniosku strony o wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie jest przeszkodą w jego prowadzeniu, bowiem może być ono, tak jak w sprawie niniejszej, wszczęte z urzędu. Co prawda inwestor ma wpływ na jego przebieg poprzez podejmowanie czynności procesowych, to jednak główny obowiązek podejmowania działań zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej ciąży na organach nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. B. zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez takie działanie organów, w tym takie stosowanie przepisów, które uniemożliwia mu zalegalizowanie samowoli budowlanej oraz zarzucając wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszoinstancyjnego. Wskazał na nieprawidłowe wypełnienie przez organ wytycznych NSA co do poinformowania go o konsekwencjach niezastosowania się do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane – co, jego zdaniem, powinno nastąpić postanowieniem uzupełniającym, a nie pismem procesowym. W tym piśmie, również bez podstawy prawnej (bo nie postanowieniem), zmieniono termin wykonania obowiązków dokumentacyjnych. Zakwestionował wskazanie konkretnego terminu, który może nie zostać dotrzymany nie z jego winy: niewiadomo bowiem czy projektant zdąży sporządzić projekt po uzyskaniu zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem skarżącego powyższe postępowanie świadczy o złej woli organu i zamiarze niedopuszczenia do legalizacji samowoli. Wskazał, że wnioskowanie o zawieszenie jest jedynym sposobem powstrzymania niezgodnej z prawem procedury i poddania jej kontroli sądu administracyjnego. Wskazał ponadto, że nie jest możliwe zalegalizowanie budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a więc orzeczenie o charakterze wpadkowym i procesowym. Ta okoliczność ma niewątpliwy wpływ na zakres kontroli – ograniczony wyłącznie do kwestii procesowych związanych z zawieszeniem, z pominięciem wszystkich innych kwestii dotyczących legalności postępowania legalizacyjnego jako całości. Głównym argumentem uzasadniającym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania było niespełnienie przesłanek do zawieszenia z art. 98 § 1 Kpa, wskazanego we wniosku jako jego podstawa. Stanowisko to jest zgodne z prawem. Wymieniony przepis stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Prawidłowo organy argumentowały, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony żądającej zawieszenia, brak sprzeciwu innych stron oraz brak zagrożenia interesu społecznego, przy czym wskazane warunki muszą wystąpić łącznie. Argumentację tę uzupełnić należy o stwierdzenie, że również w przypadku spełnienia wymienionych warunków organ nie ma obowiązku zawieszenia postępowania, o czym świadczy sformułowanie "może zawiesić". Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że fakt wszczęcia z urzędu postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy na działce nr 1554/2 w S. uniemożliwiał zastosowanie art. 98 § 1 Kpa, skoro dotyczy on postępowań inicjowanych na wniosek strony, która żąda zawieszenia. Niewątpliwie przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu. Wymieniona ustawowa, formalna przesłanka zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 Kpa nie została zatem spełniona i już ta okoliczność była wystarczająca do odmowy zawieszenia w oparciu o wskazaną normę. Niezależnie od powyższego trafnie organ ocenił, że również interes społeczny w sprawach budowlanych przemawia za, o ile to możliwe, jak najszybszym zakończeniem postępowania legalizacyjnego, tak aby stan zabudowy był zgodny z prawem. Sąd nie stwierdził, wbrew stanowisku skarżącego, aby w kontrolowanym postępowaniu lub rozstrzygnięciu wystąpiły istotne wady uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie któregokolwiek z punktów art. 156 § 1 Kpa, w szczególności aby postanowienie wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z powodu jego skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem sądu prawidłowo podano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 98 § 1 Kpa, gdyż przepis ten miał w kontrolowanej sytuacji zastosowanie. Kwestia traktowania J. B. jako strony postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji i postępowania wpadkowego o zawieszenie, nie budzi wątpliwości. NSA już dwukrotnie rozpoznawał jego skargi kasacyjne od wyroków wydanych przez tutejszy sąd w sprawie niniejszej i nie podnosił jako wątpliwej kwestii legitymacji skarżącego. Wyjaśniono też skarżącemu, że nie może wywodzić faktu wszczęcia postępowania na wniosek z tego, że ustawodawca jemu jako stronie pozostawił wybór co do sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego (spełnienie obowiązków dokumentacyjnych i umożliwienie organowi zalegalizowania obiektu, ewentualnie niewypełnienie tych obowiązków skutkujące nakazem rozbiórki). Wybór inwestora co do możliwości zachowania się w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym, jak w sprawie niniejszej, z urzędu, nie zmienia trybu wszczęcia tego postępowania. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że sposób rozumowania organu na tle art. 98 § 1 Kpa prowadzi do sytuacji, w której niemożliwe byłoby zawieszenie nawet wówczas, gdy niewypełnienie obowiązków w terminie byłoby spowodowane okolicznościami niezależnymi od strony (np. nagła choroba) - i wówczas także należałoby orzec rozbiórkę. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze. zm.) termin wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót jest "wyznaczany przez organ". Ma on charakter terminu instrukcyjnego, który przez ten organ może być przedłużany, skracany i zawieszany, jeśli są ku temu usprawiedliwione powody. Kontrolowana w sprawie niniejszej odmowa zawieszenia postępowania nie odbiera zatem skarżącemu możliwości ubiegania się o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Okoliczności powyższe, zdaniem Sądu, przemawiały za oddaleniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie (cyt.) : 1. Art 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (art. 126 kpa) lub co najmniej zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), albowiem sprawca samowoli budowlanej wobec którego prokuratorskie postępowanie przygotowawcze umorzono z powodu niepoczytalności w chwili czynu, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa i art. 427 kc zobowiązaną do naprawienia szkody przez przywrócenie stanu poprzedniego (rozbiórka samowoli budowlanej) lub doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a przez to nie mogą być do takiej osoby skutecznie kierowane decyzje i postanowienia zmierzające do wyegzekwowania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej. 2. Art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, zamiast zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie naruszało zasady zawieszania postępowań administracyjnych na wniosek, a wywody Sądu pod tym względem są sprzeczne z przywołanym orzecznictwem. 3. Art. 28, 29 i 34 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi, skutkujące nieważnością postępowania o jakiej mowa w art. 183 §2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem pełnomocnik nie był należycie umocowany oraz nie wykazano uprawnienia osoby udzielającej pełnomocnictwa do działania w imieniu organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał między innymi, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji lub co najmniej do wznowienia postępowania. Stąd wyrok oddalający skargę ostać się nie może. Mimo wielokrotnego podnoszenia, tego w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy wydawaniu decyzji, postanowień oraz wyroków pomijają ujawniony fakt, że prowadzone przeciwko J. B. prokuratorskie postępowanie przygotowawcze zakończyło się umorzeniem z powodu niepoczytalności podejrzanego w chwili czynu. Tymczasem prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjne wobec sprawców samowoli budowlanej, to nic innego jak przewidziane przepisami szczególnymi działania cywilno - prawne zmierzające do zmuszenia winnego do naprawienia szkody wywołanej samowolą budowlaną. Z drugiej zaś strony J. B. jako osoba nieubezwłasnowoiniona ma prawo żądać od organów administracyjnych czynności ze względu na swój interes prawny, jakim jest niewątpliwie nabycie prawa do kontynuowania inwestycji budowlanej. Jednakowoż jego działania nie mogą zastępować działań osoby zobowiązanej do naprawienia za niepoczytalnego sprawcę szkód wywołanych samowolą budowlaną, a jedynie je wspomagać. Dlatego też w rozumieniu art. 28 kpa stronami w niniejszym postępowaniu będzie sam samowolny i niepoczytalny inwestor oraz osoba, która za takiego sprawcę ma obowiązek naprawić szkodę, wywołaną samowolą budowlaną: przez rozbiórkę, bądź legalizację samowoli budowlanej. Osoby zobowiązanej dotychczas nie ustalono - co skutkuje tym, że w dalszym ciągu organy nadzoru budowlanego kierują swe postanowienia, a w przyszłości także decyzje do osoby nie będącej bezpośrednim adresatem nałożonych obowiązków. Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż brak ubezwłasnowolnienia nie może zmieniać faktu, że materialnie nie jest zobowiązany do wykonania nakazów organu nadzoru budowlanego. W związku z tym , że inwestor może być w sprawie reprezentowany przez dwie osoby alternatywnie należało postawić zarzut naruszenia art. 28 kpa w kontekście przesłanki wznowienia postępowania w rozumieniu art., 145 §1 pkt 4 kpa. Z tych względów zdaniem J. B. usprawiedliwiony jest zarzut niezasadnego oddalenia skargi skoro należało wyrokiem stwierdzić nieważność zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji lub co najmniej wyrokiem stwierdzić naruszenie prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niezrozumiałym jest również dlaczego sąd I instancji z jednej strony dopuszcza przedłużenie, skrócenie, zawieszenie terminu instrukcyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy prawo budowlane, z drugiej zaś uważa, że przepisy o zawieszeniu na wniosek nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji sąd oddalił skargę mimo, że w sposób istotny naruszono przepisy postępowania poprzez brak merytorycznego rozpoznania wniosku strony o zawieszenie terminu wykonania obowiązków. Przepis art. 151 P.p.s.a. nie miał w takiej sytuacji zastosowania. W skardze kasacyjnej zauważono, że wprawdzie dokumentem powołania wykazano umocowanie Jakuba Grzegorczyka do działania w charakterze organu, jednak nie zostało wykazane upoważnienia dla Witolda Roszkowskiego, który jako zastępca Wojewódzkiego Inspektora udzielił pełnomocnictwa procesowego. Tym samym czynności podjęte przez pełnomocnika na rozprawie sądowej podlegają zniesieniu, jako dokonane bez dopełnienia obowiązków wynikających z treści art. 28, 29, 34 Prawa postępowania przed sądami administracyjnymi, co jest równoznaczne z nieważnością postępowania sądowego z mocy art. 183 §1 pkt 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a, w tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego wskutek braku należycie umocowanego pełnomocnika organu, co skutkować miało naruszeniem art. 28,29, 34 p.p.s.a. I tak do akt WSA dołączony został przez organ dokument powołania Jakuba Grzegorczyka w oparciu o art. 87 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane na stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co w sposób nie budzący wątpliwości wykazało uprawnienia ww. jako kierownika tej jednostki. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność umocowania przez zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do działania przed sądem pracownika inspektoratu – P. B. Zgodnie z art. 83 ust.2 prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyższego stopnia nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, że czynności i decyzje w imieniu organu II instancji winien zawsze podejmować wojewódzki inspektor. Przepis art. 87 ust. 3 tegoż prawa stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wykonuje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektoratu. Organizację inspektoratu reguluje regulamin z dnia 12 maja 2009r. ustalony przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego i zatwierdzony przez Wojewodę Podlaskiego zarządzeniem 6/09, z którego wynika umocowanie zastępcy do działania( identycznie NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2012r., wydanym w sprawie II OSK 517/11), obydwa dokumenty dostępne na stronie internetowej Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Białymstoku – Biuletyn Informacji Publicznej (winb.pbip.pl). O uprawnieniach zastępcy do działania w imieniu wojewódzkiego inspektora stanowią także postanowienia statutu inspektoratu w Białymstoku, nadanego przez Wojewodę Podlaskiego zarządzeniem nr 69 /2010 z dnia 21 czerwca 2010r. (dostępny w powołanym wyżej biuletynie). Rozpoznając pozostałe zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je również za nieuzasadnione. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontrolowanych przed sądem administracyjnym rozstrzygnięć jest odmowa zadośćuczynienia wnioskowi inwestora w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Zgodzić należy się z sądem I instancji, który wywiódł, iż zawiesić postępowanie na wniosek można jedynie wówczas, gdy wystąpi o to strona na żądanie której postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem skoro kontrolowane przed sądem postępowanie legalizacyjne toczy się z urzędu brak jest podstaw, by korzystając z uregulowań art. 98§1 kpa zawiesić je na żądanie którejkolwiek ze stron. Słusznie zatem WSA w Białymstoku uznał, że kontrolowane postępowanie odpowiadało normie zawartej w art. 98§1 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości prawidłowość odczytania przez organy oraz sąd I instancji intencji żądania J. B., zawartego w piśmie z dnia 22.10.2010r. Inwestor wyraźnie w nim wyartykułował, że wnosi o zawieszenie postępowania legalizującego samowolę budowlaną z powodu braku środków pieniężnych na zrealizowanie nałożonego zobowiązania. W świetle powyższych rozważań nie można za uzasadniony uznać zarzutu, że został naruszony przepis art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy były podstawy do skorzystania z regulacji zawartej w art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. z uwagi na naruszenie zasad zawieszania postępowań administracyjnych na wniosek. Regulacja dotycząca tej materii zawarta w analizowanym art. 98§1 kpa została w sposób prawidłowy odczytana i zastosowana, co wykazano powyżej. Za nie znajdujący podstaw prawnych uznać należy także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 §1 pkt. 2 P.p.s.a. w związku z art. 156§1pkt.4 kpa lub co najmniej zamiast zastosowania art. 145§1pkt.1 lit. b z uwagi na fakt, że sprawca samowoli wobec którego prokuratorskie postępowanie przygotowawcze umorzono z powodu niepoczytalności w chwili czynu nie może być stroną w rozumieniu art.28 kpa, 427 kpc, zobowiązaną do naprawienia szkody poprzez przywrócenie stanu poprzedniego lub doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a przez to nie mogą do takiej osoby być kierowane skutecznie decyzje i postanowienia zmierzające do wyegzekwowania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 30 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się wg. przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają poprzez swoich przedstawicieli. I tak przepis art. 11 kodeksu cywilnego stanowi, że pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości. Zgodnie z art. 12 kodeksu cywilnego nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat 13 oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. J. B. jest osobą pełnoletnią, nie został ubezwłasnowolniony. Prokurator Okręgowy w Białymstoku poinformował, że z uwagi na fakt, iż wymieniony radzi sobie w życiu codziennym brak jest przesłanek do ubezwłasnowolnienia, a przez to do wystąpienia z takim żądaniem. Stąd tez pomimo stwierdzonych w zaświadczeniu lekarskim zaburzeń psychicznych nie sposób odmówić J. B. przymiotu strony, co w sposób jednoznaczny wywiedziono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010r. , który został wydany w sprawie II OSK 969/09. Ustawodawca zdolności do działania w charakterze strony odmawia osobie dorosłej dopiero z chwilą jej ubezwłasnowolniona. W takiej sytuacji nie można przyjąć, by kontrolowane postanowienia zostały skierowane do osoby nie będącej stroną, nie zaistniały zatem przesłanki z art. 156§1pkt.4 kpa. Brak było zatem podstaw do uchylenia wyroku w oparciu o art. 145 §1pkt.2 P.p.s.a. Nie zaistniała także przesłanka z art. 145 § 1pkt.1lit.b. P.p.s.a. Wobec faktu, iż J. B. nie został ubezwłasnowolniony, brak jest również osoby zobowiązanej do nadzoru, którą w przypadku całkowicie ubezwłasnowolnionego sprawuje opiekun(art. 13 kodeksu cywilnego). Z tych względów, a także mając na względzie fakt, iż przepisy zawarte w kodeksie cywilnym o naprawieniu szkody nie mają zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał bezzasadność powoływania się przez skarżącego kasacyjnie na przepis art. 427 kc., przy ocenie posiadania przez niego przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż organy administracji prowadząc postępowanie legalizacyjne zważywszy na stan zdrowia skarżącego kasacyjnie, mając na względzie art.9 kpa winny zwrócić szczególną uwagę na fakt, by kierowane pouczenia w możliwie jasny dla niego sposób wyjaśniały całość okoliczności sprawy, wskazywały na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jednoczesnego podkreślenia wymaga, że brak zasadności żądania zawieszenia postępowania w trybie art. 98§1 kpa nie zwalnia organu od każdorazowego rozważenie zawieszenia postępowania z urzędu w świetle przesłanek z art. 97 §1-4 kpa . Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.