II OSK 2666/11

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 221/11 w sprawie ze skargi A. P. i S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2666 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P. i S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta Oświęcimski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. N. oraz K. N., prowadzącym działalność gospodarczą "[...]" s.c., pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa istniejących zjazdów z drogi publicznej - gminnej oraz utwardzenie terenu (traktu pieszego) - lokalizacja inwestycji – B. przy ul. [...] na działkach o nr ew. [-A-], [-B-], obręb ewidencyjny B., jednostka ewidencyjna B. - miasto". Po rozpatrzeniu odwołania A. P. i S. P., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji wskazał, że inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę, załączając wymagane dokumenty. W ocenie organu inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze (uchwała Rady Miejskiej w Brzeszczach Nr XXXIII/313/05 z dnia 15 listopada 2005 r., Dz. Urz. Woj. Małop., Nr 732, poz. 5330 ze zm.). Nadto wniosek, jak stwierdził organ, spełnia przewidziane prawem wymogi, w tym te określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. P. i S. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 136 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Oświęcimskiego. Zdaniem skarżących działki nr [-A-] i [-B-] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze znajdują się na obszarze terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zwartą lub wolnostojącą, z zakazem realizacji funkcji usługowych i przemysłowych, których uciążliwość wykracza poza granice działki. Przedmiotowa inwestycja jest natomiast kontynuacją innej budowli, bezprawnie zrealizowanej, uciążliwej dla nieruchomości sąsiednich (warsztat samochodowy, stacja paliw). Nadto skarżący wskazali, iż inwestorzy rozpoczęli podwyższanie terenu wykorzystywanego przez nich do prowadzonej działalności gospodarczej, co spowodowało niekorzystną zmianę stosunków wodnych na gruncie. Skarżący zakwestionowali także ustalenie, że projekt techniczny jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, gdyż realizacji projektu powoduje zalewanie (podtapianie) nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wskazując na zakres udzielonego w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczyła wyłącznie przebudowy zjazdów z drogi publicznej na działkach nr [-A-] i [-B-]. W ocenie Sądu pierwszej instancji planowana inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też innych przepisów prawa, a wcześniejsze inwestycje nie stanowią przedmiotu kontroli Sądu, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Nadto Sąd wskazał, iż skarżący wprawdzie zarzucili naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, jednakże nie wskazali, na czym owe naruszenia miałyby polegać, zaś działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia wymienionych przepisów. Za bezzasadne uznał także Sąd pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. "poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy". Z powyższych przyczyn, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i S. P.. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną S. P. (sygn. akt II SA/Kr 221/11). Wnosząca kasację A. P. skarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż dla zamierzenia inwestycyjnego "Przebudowa istniejących zjazdów z drogi publicznej - gminnej", nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo, iż: - teren, na którym ma być prowadzona inwestycja jest terenem górniczym, - od kilku lat woda opadowa z terenu inwestycji zalewa sąsiednie nieruchomości, powodując zniszczenia roślinności oraz zalewania domów, - przebudowa wjazdów spowoduje zwiększenie intensywności ruchu pojazdów po terenie inwestycji wobec wybudowania na terenie inwestycji dużego zakładu mechanicznego oraz stacji paliw, co będzie miało duży wpływ na sąsiednie nieruchomości i otaczające je środowisko, 2) naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uzyskaniu odpowiednich opinii, uzgodnień pozwoleń od właściwych organów i instytucji potwierdzających, iż wody opadowe z planowanej inwestycji zostaną prawidłowo rozprowadzone, a na terenie inwestycji przeprowadzona zostanie odpowiednia melioracja, która zabezpieczy sąsiednie nieruchomości przed regularnym zalewaniem ich wodami opadowymi (gnijąca roślinność oraz zalewane piwnice nieruchomości), biorąc pod uwagę, iż poziom gruntu na którym ma być przeprowadzona inwestycji jest wyższy od sąsiednich ok. 40 cm, a planowana inwestycja przewiduje położenie m.in. kostki brukowej o wysokości 8 cm oraz podsypki, co spowoduje zakłócenie istniejących stosunków wodnych oraz interesów osób trzecich, 3) naruszenie art. 34 w zw. z art. 35 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo niekompletnej dokumentacji będącej nierozerwalną częścią projektu budowlanego tj. braku odpowiednich opinii, pozwoleń, uzgodnień w tym dotyczących oddziaływania na środowisko, odpływu wód opadowych oraz wydanie decyzji wykraczającej poza zakres żądania inwestora, który we wniosku z dnia 7 lipca 2010 r. jako cel inwestycji wskazał "Przebudowa istniejących zjazdów z drogi publicznej - gminnej ul. [...] w B. ", a tymczasem organ wydał decyzję na inwestycję o pełnej nazwie "Przebudowa istniejących zjazdów z drogi publicznej - gminnej oraz utwardzenia terenu (traktu pieszego) (...)", 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Oświęcimskiego, która rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 5) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, albowiem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi Sąd nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie winien był to uczynić oraz poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd. Opisane wyżej uchybienia, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym błędnego rozstrzygnięcia wydanego przez organ rozpatrujący sprawę. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały przez skarżącą opłacone. W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie zrealizowanie inwestycji nie było bez wpływu na otaczające środowisko. Istniejąca już różnica poziomu terenu i zwiększana w wyniku realizacji inwestycji powoduje, iż nieruchomość skarżącej jest nieustannie zalewana przez wody opadowe nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W dokumentacji planowanej inwestycji brak jest projektów, które odnosiłyby się do sposobu rozwiązania istniejącego problemu wód i odwodnienia terenu. Teren, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja jest terenem górniczym i zgodnie z opinią Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 14 listopada 2007 r. niesie to ze sobą zagrożenie podniesienia się wód gruntowych do poziomo – 2 metra poniżej powierzchni terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera w części zasadne zarzutu, skutkujące koniecznością jej uwzględnienia. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji, wskazując na normę art. 134 § 1 P.p.s.a., słusznie podkreślał swoje związanie granicami sprawy, wyznaczonej m.in. treścią i podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Nie można było, bowiem uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z tych też przyczyn nie podlegały ocenie sądu administracyjnego te okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą, które nie są związane ze sprawą będącą przedmiotem kontroli. W tym zakresie częściowo prawidłowo wywodził Sąd pierwszej instancji, iż skoro "sprawa ta dotyczyła wyłącznie przebudowy zjazdów z drogi publicznej na działkach nr [-A-] i [-B-]", to poza zakresem sądowej oceny pozostaje kwestia wykonywania tego pozwolenia, która może być dokonana w odrębnym postępowaniu. Zaznaczyć jednak trzeba, iż z punktu widzenia analizowanego przepisu, prócz wskazania, co nie podlega sądowej kontroli równie istotne pozostaje określenie tego, co będzie jej podlegać. Niezwiązanie, bowiem Sądu pierwszej instancji granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wojewódzki Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Stwierdzić trzeba, iż w tym zakresie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza jest w znacznym stopniu wadliwa z uwagi na swoją pobieżność. Powołując się, na sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący "nie wskazali na czym owe naruszenia miałyby polegać, zaś działając z urzędu sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia wymienionych przepisów". Brak jest jednak przedstawienia w skarżonym wyroku jakichkolwiek poszerzonych rozważań odnośnie legalności kontrolowanej w sprawie decyzji i załączonej do niej dokumentacji. Kwestia odprowadzania wód z terenu planowanej inwestycji była przedmiotem ustaleń zarówno z zarządcą drogi publicznej ul. [...] w B. Dotyczyła jej też wskazywana w kasacji, a znajdującej się w aktach sprawy, informacja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 14 listopada 2007 r. W tym zakresie przewidziano również w zatwierdzonym projekcie budowlanym konkretne rozwiązania techniczne. Stwierdzić trzeba, iż pomimo, że skarżący we wniesionej skardze wskazywali na zmianę stosunków wodnych na gruncie, Wojewódzki Sąd Administracyjny ani nie odniósł się do tych zarzutów, ani nie dokonał analizy dokumentacji, której dotyczyły kwestie związane z realizacją odwodnienia dla planowanej inwestycji. Ponadto zwrócić należało uwagę, iż powyżej cytowany, zakres przedmiotowej sprawy został przez Sąd w sposób nieuzasadniony zawężony w porównaniu do udzielonego pozwolenia na budowę, co również podnoszono we wniesionej kasacji. Brak jest w skarżonym wyroku jakiejkolwiek analizy zgodności decyzji ze złożonym przez inwestorów wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i z przedstawionym do zatwierdzenia projektem budowlanym. Z powyższych względów, częściowo zasadnym pozostawał zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. Przeprowadzona, bowiem przez Sąd pierwszej instancji kontrola, jak słusznie zauważa autor kasacji, została niezasadnie ograniczona i zawężona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacji stwierdzić trzeba, iż ich ocena na obecnym etapie postępowania byłaby, co najmniej przedwczesna. Zarówno analiza, czy w sprawie było koniecznym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy uzyskano wszystkie prawem wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, czy wydana w sprawie decyzja wykraczała poza zakres żądania inwestora oraz czy wydana w sprawie decyzja nosi cechy rażącego prawa, wobec braku oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie pozwalały na odniesienie się do tej kwestii. Zagadnienia powyższe będą natomiast przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który ponownie rozpozna całość sprawy w jej granicach. Ze wskazanych wyżej względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, naruszenia art. 34 w związku z art. 35 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W związku z udzielonym częściowo skarżącej prawem pomocy orzeczono o zwrocie skarżącej części należnych kosztów postępowania kasacyjnego na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Wynagrodzenie natomiast dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.