II OW 106/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 grudnia 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty L. postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty L. z dnia (...) listopada 2010 r., znak: (...) Pismem z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Wojewodą Mazowieckim, przez wyznaczenie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia T. L. na postanowienie Starosty L. z dnia (...) listopada 2010 r., znak (...). Z przedstawionego w uzasadnieniu powyższego wniosku stanu faktycznego wynika, że T. L. wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. wystąpił do Starosty L. o: - wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty L. z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu infrastruktury technicznej stacji bazowej (...), na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...) obręb (...), położonej w miejscowości W., gmina W. przy ul. M. (...); - stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - natychmiastowe wstrzymanie budowy do czasu wydania prawomocnej decyzji w ww. sprawie. Starosta L. postanowieniem z dnia (...) listopada 2010 r., znak (...), wydanym na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powinna wnieść do Wojewody Mazowieckiego. Jednocześnie organ ten wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie przez niego rozpatrzony. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie o możliwości zaskarżenia go do Wojewody Mazowieckiego za pośrednictwem Starosty L., co T. L. uczynił. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...) (znak: (...)), przekazał ww. zażalenie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wskazując, że stosownie do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zawiadomienie wnoszącego podanie o możliwości odrębnego podania do właściwego organu na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. nie jest działaniem starosty jako organu architektoniczno – budowlanej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W związku z nieprawidłowym pouczeniem Starosty L. o możliwości zaskarżenia postanowienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., przekazano ww. zażalenie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., według właściwości, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., twierdzenia Wojewody Mazowieckiego w ww. zakresie są niezasadne. Organ wskazał, powołując się na przepisy k.p.a., że organami wyższego stopnia w rozumieniu tej ustawy są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Żądanie sformułowane w przedmiotowym zażaleniu to stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia (...) sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Starosta L. wydał postanowienie z dnia (...) maja 2010 r. jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, który uprzednio wydał ww. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 cyt. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegi odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (..), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwych jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Artykuł 82 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego określają właściwość organów administracji architektoniczno – budowlanej. Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie mają zatem kompetencji w tych sprawach. Organ stwierdził, że skoro Starosta L. przedmiotowe postanowienie wydał jako organ administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, gdyż wniosek strony dotyczy sprawy pozostającej we właściwości organu architektoniczno – budowlanej, właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia T. L. na ww. postanowienie, na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest Wojewoda Mazowiecki. Zdaniem Kolegium błędem byłoby rozdzielanie sprawy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę od kwestii zawiadomienia w trybie art. 66 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy to zawiadomienie dotyczy sprawy pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego uznał zarzuty w nim podniesione za nieuzasadnione i wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Wojewoda Mazowiecki powtórzył swoje stanowisko przedstawione w ww. postanowieniu z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...) (znak: (...)), którym przekazał przedmiotowe zażalenie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Ponadto organ ten wskazał, że nie kwestionuje, iż problem poruszony w piśmie T. L. z dnia (...) października 2010 r. podlega uregulowaniom ustawy Prawo budowlane. Fakt ten jest jednak bez znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wznowienie postępowania został rozpatrzony przez Starostę L. a sprawa stwierdzenia nieważności decyzji toczy się u Wojewody Mazowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spory kompetencyjne są sporami między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Wojewodą Mazowieckim. Przedmiotem sporu jest to, który z ww. organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia T. L. na postanowienie Starosty L. z dnia (...) listopada 2010 r., którym zawiadomiono go, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia (...) sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, powinien wnieść do Wojewody Mazowieckiego. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o możliwości zaskarżenia go do Wojewody Mazowieckiego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, iż ww. zażalenie, zgodnie z art. art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., powinno być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., gdyż zawiadomienie wnoszącego podanie o możliwości odrębnego podania do właściwego organu na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. nie jest działaniem starosty jako organu administracji architektoniczno – budowlanej w rozumieniu art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego. Z wniosku T. L. z dnia 22 października 2010 r. wynika, że sprawa z którą wystąpił do Starosty L. jest sprawą z zakresu Prawa budowlanego – wniesiono o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzenie nieważności ww. decyzji i natychmiastowe wstrzymanie budowy do czasu wydania prawomocnej decyzji w ww. sprawie. Nie budzi więc wątpliwości, że T. L. skierował swoje pismo do organu administracji architektoniczno – budowlanej, a sprawy objęte wnioskiem należą do właściwości tych organów. Ponadto z postanowienia z dnia (...) listopada 2010 r. wynika jednoznacznie, że Starosta L. wydał je jako organ administracji architektoniczno – budowlanej. Potwierdza to fakt podpisania tego postanowienia, z upoważnienia Starosty, przez Naczelnika Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w L. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że Starosta L. nie rozpatrywał sprawy co do istoty i w związku z tym nie rozstrzygał kwestii merytorycznych nie oznacza, że nie działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Każdy organ administracji publicznej po otrzymaniu podania zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać swoją właściwość miejscową, rzeczową oraz instancyjną. Dokonując tego badania organ nie rozstrzyga sprawy w jej materialnym aspekcie, a więc merytorycznie. Jednakże badanie właściwości, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji jest starosta. Wojewoda jest natomiast organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 tej ustawy). Wojewoda Mazowiecki jest więc organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego zażalenia – istotne jest bowiem, że Starosta L. wydając postanowienie z dnia (...) listopada 2010r. działał jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Ma to decydujące znaczenie przy ustalaniu organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OW 52/10). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.