I OSK 1280/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. Sp. z. o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1610/10 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1610/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] marca 2004 r. - działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) - stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa – Wola z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej założonej po 1945 r., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. U. Spółka z o.o. w W. wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2008 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2004 r., ponieważ decyzja ta narusza interes prawny spółki, gdyż spółka posiada tytuł prawny do skomunalizowanego gruntu i uniemożliwia zakończenie postępowania w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzono bowiem nabycie przez poprzednika prawnego spółki z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz nabycie nieodpłatne prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. W decyzji tej wskazano, że spółce przysługuje prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, które powstało na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia 16 grudnia 1955 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z wniosku U. Spółki z o.o. w W., ponieważ wnioskodawca nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa, gdyż ani spółka ani jej poprzednik prawny nie posiadali prawa zarządu do objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości, a przedstawione przez spółkę dokumenty nie potwierdzają nabycia prawa zarządu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wskazując, że tytuł prawnorzeczowy nie może wynikać ani z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa ani z aktów ustawowych lub wykonawczych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym tylko dwa podmioty biorą w nim udział – Skarb Państwa i właściwa gmina, natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Dopiero więc wykazanie przez skarżącą tytułu rzeczowego do skomunalizowanego gruntu pozwoliłby jej na udział w postępowaniu w sprawie komunalizacji mienia, i dalej na wnoszenie skutecznego żądania w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Prawidłowe zatem pozostają ustalenia organu orzekającego co do braku po stronie poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Przedsiębiorstwo państwowe "Centrala [...] "U." w W. - poprzednik prawny skarżącej - nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżąca nie wykazała zaś stosownymi dokumentami, czy nieruchomość ta pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa na podstawie tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze zm.), bądź czy wcześniej została oddana temu przedsiębiorstwu w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w zarząd. Prawo zarządu do spornej nieruchomości nie powstało na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego z dnia 16 grudnia 1955 r., którym Minister przydzielił Przedsiębiorstwu Centralną Składnicę [...]. Tytuł prawnorzeczowy nie może bowiem wynikać ani z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa, ani z aktów ustawowych lub wykonawczych, chyba że przepisy wyraźnie tak stanowią. Wyposażenie przez organ założycielski przedsiębiorstwa w prawa rzeczowe następowało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości lub na podstawie wyraźnego przepisu innej ustawy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała zaś powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty, niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, rzeczywiście nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Podmioty praw obciążających komunalizowane nieruchomości nie mogą co do zasady być uznane za strony postępowania komunalizacyjnego, postępowanie to bowiem nie dotyczy bezpośrednio ich praw lub obowiązków (art. 28 kpa). Prawa i obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym komunalizowanych nieruchomości przechodzą ze Skarbu Państwa na gminy zgodnie z art. 9 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto, decyzja o opłatach jest jednym z dokumentów, które wymieniało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i mogła stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że zarząd taki w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał, co z kolei rzutowało na uwłaszczenie nieruchomością. Taka decyzja nie ma jednak żadnego znaczenia dla komunalizacji nieruchomości. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1610/Wa U. Spółki z o.o. w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., podczas gdy wskazane w niej naruszenia uzasadniały uwzględnienie skargi oraz uchylenie tej decyzji, - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny stanu prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, pomimo uznania, iż istniały podstawy do uwłaszczenia skarżącego, z czego skarżący wywodzi swój interes prawny we wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego: - poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97), będących podstawą uwłaszczenia skarżącego, z czego wywodzi on interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego, - poprzez niezastosowanie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prowadzące w skutkach do przyjęcia, iż skarżący nie legitymował się prawem zarządu i użytkowania mieniem przedsiębiorstwa państwowego, co wyłączało jego legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, - poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegającą na przyjęciu, iż nastąpiła komunalizacja mienia na rzecz Dzielnicy - Gminy Warszawa -Wola. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny skarżącego wynika z tytułu prawnorzeczowego przysługującego do przedmiotowej nieruchomości z ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu [...] czerwca 1994 r., nieostateczną decyzją nr [...] Wojewoda Warszawski stwierdził na rzecz skarżącego nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, tj. przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja uwłaszczeniowa nie stała się jednak prawomocna, ze względu na wysuwane przez Dzielnicę Wola roszczenia do nieruchomości będącej przedmiotem sporu, a w konsekwencji komunalizację stwierdzoną decyzją, o stwierdzenie nieważności której skarżący wnosił. Legitymacja do żądania przez skarżącego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wynika zatem z nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, co stanowi interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja komunalizacyjna stoi niewątpliwie w sprzeczności z obowiązującym prawem. Przesłanką wydania decyzji komunalizacynej winno być spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie spełniły się jednak przesłanki komunalizacji wobec przedmiotowej nieruchomości, ponieważ mienie przedsiębiorstwa państwowego, będącego poprzednikiem prawnym skarżącego było w zarządzie tego przedsiębiorstwa, którego organem założycielskim nie był żaden ze wskazanych organów w pkt 1 art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Przemysłu Motoryzacyjnego (organu założycielskiego) z dnia 16 grudnia 1955 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Biuro [...], w § 10 organ założycielski stwierdza, iż "Przydziela się Przedsiębiorstwu do prowadzenia: (...) oraz Centralną Składnicę [...], pozostającą dotychczas na zasadach pełnego rozrachunku gospodarczego", co w opinii skarżącego bezspornie oznacza przydzielenie w zarząd i oddanie w użytkowanie tej nieruchomości. Potwierdza to przyznane dyrekcji uprawnienie do składania przez upoważnione osoby oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych przedsiębiorstwa (§7 -9 Zarządzenia), którego następcą prawnym jest skarżący. Komunalizacja, jaką stwierdza decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. ustalona została z rażącym naruszeniem prawa, tj. m.in. przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Już bowiem z faktu wydania powyższego zarządzenia wynika tytuł prawny skarżącego do zarządu i użytkowania mienia, będącego przedmiotem błędnie wydanej decyzji komunalizacyjnej. Argumentacja ta znajduje również uzasadnienie w związku z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym "tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" oraz treścią art. 80 ust. 1 (w brzmieniu na dzień wejścia w życie) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek." Skarżący z dniem 5 grudnia 1990 r. nabył więc użytkowanie wieczyste powierzonych mu w zarząd nieruchomości oraz własność posadowionych na niej budynków, czego organ administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął pod rozwagę. Z przytoczonej argumentacji niezbicie wynika, iż skarżący, poprzez nabycie z mocy prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomość oraz własności posadowionych na niej budynków, ma interes prawny do ustalenia nieważności decyzji administracyjnej, która jako wydana z rażącym naruszeniem prawa godzi w interes prawny i majątkowy skarżącego, wywodzony z powszechnie obowiązujących norm prawnych i tytułu prawnorzeczowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezspornie uznał, iż wyłącznie wykazanie przez skarżącego tytułu rzeczowego do skomunalizowanego gruntu mogło stanowić o jego interesie w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie Sąd uznał, że istnieje dokument, który mógł "stanowić podstawę do przyjęcia stanowiska, że zarząd w dniu 5 grudnia 1990 r. istniał, co z kolei rzutowało na uwłaszczenie nieruchomością." Sąd zatem nie wyjaśnił okoliczności stanowiącej sedno niniejszej sprawy, pomimo tego, że interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, skarżący wywodzi właśnie z faktu posiadania prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, wynikającego z uwłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jego naruszenie nie zostało powiązane w skardze kasacyjnej z naruszeniem jakichkolwiek innych przepisów postępowania. Przepis ten określa zaś jedynie kształt sentencji wyroku w przypadku uznania przez sąd pierwszej instancji braku naruszeń prawa zaskarżonym aktem administracyjnym dających podstawę do jego uchylenia. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przedmiotem zaskarżonego wyroku, pomimo zawartych w nim sformułowań, nie jest ocena spełnienia przez poprzednika prawnego skarżącego ustawowych przesłanek do nabycia praw rzeczowych wobec przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. w drodze tzw. "uwłaszczenia", lecz ocena, czy skarżącemu przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., albo w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2004 r. Nie wynika z akt sprawy, aby taki tytuł prawnorzeczowy przysługiwał skarżącemu kasacyjnie lub jego poprzednikowi prawnemu. Sam skarżący podkreślił, iż toczy się postępowanie administracyjne o potwierdzenie uzyskania takiego tytułu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r., lecz postępowanie to nie zostało zakończone w sposób potwierdzający zaistnienie tzw. "uwłaszczenia" na wskazany dzień. Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone decyzje organów administracji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2004 r., skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał przysługiwania tytułu prawno rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a tylko ubieganie się o taki tytuł, co na obecnym etapie postępowanie stanowi jedynie o przysługiwaniu interesu faktycznego. Z powyższych przyczyn nie są także zasadne pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza, iż według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, co nie spełnia ustawowego warunku prawidłowego sformułowania zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego zmierza przy tym do wykazania, iż rolą organów nadzoru i sądu pierwszej instancji była ocena spełnienia przez poprzednika prawnego skarżącego przesłanek do nabycia praw rzeczowych wobec przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Okoliczność ta podlega jednak ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, uprzednio unormowanym w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Skarżący kasacyjnie nie przedstawił zaś ostatecznej decyzji potwierdzającej uzyskanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Także zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji nie była prawidłowość orzeczenia o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., lecz ocena decyzji odnoszącej się do przymiotu strony skarżącego kasacyjnie w postępowaniu komunalizacyjnym. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.