II OZ 403/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. M., R. W., I. K., M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 188/11 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w sprawie ze skargi Z. M., R. W., I. K. oraz M. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. W treści skargi na wydaną wskutek wznowienia postępowania, decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] km [...] przy ul. [...] w G., Z. M., R. W., I. K. i M. K. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano, że realizacja inwestycji już się rozpoczęła, a jej kontynuacja będzie powodować coraz to trudniejsze do odwrócenia skutki. Podniesiono również, iż jest ona prowadzona w sposób zagrażający rezerwatowi przyrody [...] i bezpieczeństwu ludzi na bardzo wąskiej drodze ul. [...] i [...]. Pochodząca z wykopów ziemia jest wywożona na granicę rezerwatu, czym niszczy unikatową przyrodę i środowisko. Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz wskazał, że przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akty lub czynności podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również - w ocenie Sądu - wraz z art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Ponadto Sąd podniósł, że w sytuacji zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji kontrolą sądu, opartą na art. 135 p.p.s.a. nie jest objęta decyzja ostateczna, której dotyczy wniosek o wznowienie. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przez organy przepisów dotyczących podstaw odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyjaśnić bowiem należy, iż po wznowieniu postępowania nie zawsze dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy w znaczeniu materialno-prawnym. Po wznowieniu postępowania organ bada bowiem najpierw, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W razie braku stwierdzenia wystąpienia tychże przesłanek (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, czyli kończącej postępowanie zwykłe. Nie dochodzi wówczas do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty w jej całokształcie. Tym samym - skoro charakter zaskarżonej decyzji (w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej) wyklucza możliwość badania przez sąd prawidłowości samej decyzji ostatecznej, której dotyczył wniosek skarżących o wznowienie postępowania, to w takiej sytuacji należy wykluczyć także możliwość rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, wznowionym na podstawie wniosku skarżących. Wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] nie mógł zatem zostać uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący Z. M., R. W., I. K. i M. K., zarzucając mu: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie sformułowanie "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy" ogranicza się wyłącznie do aktów wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym i w konsekwencji nie dotyczy aktów wydanych w postępowaniu zwyczajnym, podczas gdy pojęcie "tej samej sprawy" winno być wykładane szeroko i obejmować wszystkie postępowania przeprowadzone i prowadzone w ramach danej sprawy, w tym również postępowania zwyczajne, 2. naruszenie art. 135 p.p.s.a. także przez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte w nim sformułowanie "wszystkie postępowania prowadzone w granicach sprawy, której dotyczy skarga" swym zakresem nie obejmuje przypadków, w których decyzje administracyjne wydane zostały w postępowaniu zwyczajnym, podczas gdy pojęcie "sprawa, której dotyczy skarga" powinno obejmować również decyzje wydane w tym właśnie postępowaniu, o ile tylko istnieją przesłanki uchylenia ich w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżący rozwinęli przytoczone wyżej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazuje, iż po przekazaniu skargi sądowi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Z konstrukcji powyższego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikają dwie zasady. Po pierwsze postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza iż Sąd nie może działać z urzędu, a jedynie w takim zakresie, w jakim zakreśla to treść żądania zawarta we wniosku. Powyższe czyni niedopuszczalnym dokonanie przez sąd samodzielnej konkretyzacji rzeczywistej woli autora. A po wtóre postępowanie to dotyczy co do zasady możliwości wstrzymania decyzji zaskarżonej do sądu. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Konstatacja ta wyraźnie wynika z treści wskazanego wyżej przepisu, zgodnie z którym sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego wszystkie akty lub czynności wskazane w jego § 1. A zatem, dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd może wstrzymać także wykonanie innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. W tej sytuacji nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu nawet w granicach tej samej sprawy, ani decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżących sąd nie może najpierw wstrzymać wykonania decyzji zaskarżonej (tak też NSA w postanowieniu z dnia 11.01.2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący zakwestionowali przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2010 r. Ta ostatnia decyzja dotyczyła odmowy uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Zatem wskazana wyżej decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego i decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2010 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, a decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r. w postępowaniu zwyczajnym. A wniosek o wstrzymanie obejmował swoją treścią tylko decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2009 r. Zatem, w tej konkretnej sytuacji, wniosek skarżących nie mógł zostać uwzględniony chociażby z tego powodu, że dotyczył on tylko decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowane postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z powyższym, na podstawie art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.