II GSK 1987/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 193/11 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności na rok 2007 oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożenia sankcji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2010r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] kwietnia 2010r., którą organ pierwszej instancji odmówił H. P. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2007 i nałożył sankcje trzyletnie W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wskazał, iż H. P. w dniu [...] maja 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, w którym zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Po analizie dokumentów Kierownik wezwał kilkanaście osób do wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2008 r., a w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli administracyjnej stwierdzono że dwóch producentów: H. P. oraz A. K., zadeklarowało do płatności ONW na rok 2007 działki rolne położone na tych samych działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] (tzw. konflikt krzyżowy). Natomiast zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w takich przypadkach należy opowiedzieć się za płatnościami na rzecz posiadacza realnie gospodarującego na nieruchomości rolnej, pozostawiając stronom sporu ewentualne rozliczenia z tego tytułu na drodze cywilnoprawnej. W celu wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości przeprowadzono czynności dowodowe, z uwzględnieniem wniosków dowodowych stron, ustalając, iż strona w 2007 roku nie znajdowała się w posiadaniu (nie użytkowała) działek rolnych położonych na ww. działkach ewidencyjnych. W konsekwencji z płatności wykluczone zostały działki rolne o numerach ewidencyjnych: [...]; [...],[...], [...], [...], [...]. Podkreślił, że to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za treść wniosku, niezależnie od tego czy przy jego wypełnieniu korzystał z pomocy osób trzecich. To on bowiem podpisał wniosek i figuruje w nim jako osoba ubiegająca się o przyznanie płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że strona posiadała wiedzę, że sporne grunty były użytkowane przez A. K. i nie wycofała spornych działek z wniosku. Świadczy o tym: pismo H. P. z dnia [...] czerwca 2005 r. skierowane do A. K. oraz wniosek z dnia [...] września 2006 r. skierowany do Sądu Rejonowego w S. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania administracyjnego przekracza 50 %, płatności ONW zostały wnioskodawcy odmówione oraz zostały nałożone sankcje trzyletnie. H. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymują stanowisko dotychczas prezentowane w trakcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego dla udokumentowania niepełnosprawności skarżąca złożyła opinię psychologiczną z [...].06.2005 roku, oraz kserokopię historii choroby wynika, że nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, nadto pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego od 1999 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i rzetelny a dokonana ocena materiału dowodowego – wszechstronna i gruntowna. Jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, iż skarżąca nie uprawiała faktycznie działek, co do których wystąpił konflikt krzyżowy z innym producentem, zaś zeznania świadków oraz zebrane w postępowaniu dokumenty potwierdziły, że faktycznym użytkownikiem spornych działek był A. K. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie ustalono, że skarżąca w 2007 roku nie użytkowała działek rolnych, położonych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie uznano wykluczenie przez organy z płatności działek rolnych [...], [...], [..], [...], [...]. Za prawidłowe uznał również ustalenia organów, że powierzchnia zgłoszona we wniosku równa jest 18,26 ha i przekracza powierzchnię faktycznie ustaloną w trakcie kontroli, która wynosi 6,07 ha, a wyliczona różnica procentowa w/w powierzchni, wynosi 200,82%, Powyższe ustalenia skutkowały odmową przyznania płatności bezpośrednich i nałożeniem sankcji. Zdaniem Sądu nie budzi też wątpliwości prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze i wcześniej w odwołaniu Sąd I instancji stwierdził, iż to wnioskodawca ponosi odpowiedzialność za treść wniosku, niezależnie od tego czy przy jego wypełnieniu korzystał z pomocy osób trzecich. To wnioskodawca podpisuje wniosek i figuruje w nim jako osoba ubiegająca się o przyznanie płatności. Korzystanie natomiast przez beneficjenta z pomocy osób trzecich przy wypełnianiu wniosku nie może być poczytywane jako okoliczność wykluczająca poniesienie przez niego negatywnych konsekwencji, związanych z zaistnieniem konkretnych nieprawidłowości w treści wniosku. Na złożonym wniosku znajduje się oświadczenie, z treści którego wynika, że skarżąca zna zasady przyznawania płatności bezpośrednich oraz zobowiązanie wnioskodawcy dotyczące m.in. niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. W ocenie Sądu I instancji skarżąca podpisując wniosek potwierdziła tym samym, że znała zasady przyznawania płatności i miała świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godziła się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, nie mogło zostać zaakceptowane traktowanie tychże skutków w sposób wybiórczy i godzenie się przez stronę jedynie na te, które są dlań korzystne. Fakt długotrwałego leczenia się skarżącej również zdaniem Sądu nie stanowi okoliczności wyłączającej winę producenta w zakresie niespełnienia warunków przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, bowiem skoro skarżąca, pomimo przewlekłej choroby była w stanie złożyć wniosek o przyznanie płatności i podpisać stosowne oświadczenie, to uznać należy, że była świadoma swego działania i skutków, jakie będzie wywoływało w przyszłości, i to zarówno tych korzystnych dla strony, jak i negatywnych wynikających z jej błędów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1781/2003 poprzez błędną wykładnię to jest brak ustalenia pojęcia winy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca ponosi winę za nieprawidłowości we wniosku. - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 lit. c poprzez brak uwzględnienia naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. w zakresie stanu psychicznego skarżącej w chwili składania wniosku oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącej o skutkach złożenia nieprawidłowego wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej H. P. podniosła, że bez ustalenia przez organy postępowania kwestii czym jest, a czym nie jest wina i zbadania czy w przypadku skarżącej nie zachodzą okoliczności wyłączające winę nie można mówić o wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a ze względu na stan psychiczny skarżącej, kwestię jej ułomności umysłowej w tej sprawie powinien zostać powołany biegły o specjalności psychiatra oraz biegły z zakresu psychologii. Nadto brak jest dowodu, aby skarżąca został pouczona w sposób dla nie zrozumiały o skutkach złożenia nieprawidłowego wniosku, aby mogła w określonym zakresie ten wniosek wycofać i nie zostać objęta ujemnymi skutkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej skardze kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. (winno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), w zw. z naruszeniem art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając jej sprawę nie uwzględnił stanu psychicznego, w jakim znajdowała się w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2007 oraz tego, że nie została pouczona o skutkach złożenia nieprawidłowego wniosku. Zasady przyznawania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – zwanej płatnością ONW, na rok 2007 zostały uregulowane między innymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem ONW) oraz w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Płatność ONW przyznaje się rolnikowi, który spełnia wymagania określone w § 2 rozporządzenia ONW, na podstawie złożonego przez niego wniosku, który składa się co roku, do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia ONW). Płatność ONW jest więc udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391) oraz jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza (...) wynosi co najmniej 1 ha (§ 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW). Nadto, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone (...). Z treści wskazanych przepisów wynika, że wniosek o przyznanie płatności ONW powinien obejmować jedynie te grunty rolne, na których jest faktycznie prowadzona działalność rolnicza, co oznacza, że wniosek powinien być poprawny nie tylko pod względem formalnym, ale także materialnym. Z obowiązku tego wnosząca skargę kasacyjną nie wywiązała się w sposób należyty, co wykazało przeprowadzone przez organ, z udziałem strony, postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ujawniło, że wnosząca skargę kasacyjną, mimo posiadanej wiedzy, ujęła we wniosku o przyznanie płatności grunty rolne, których faktycznie nie użytkowała i co do których wystąpił tzw. konflikt krzyżowy z innym producentem rolnym i nie wycofała ich przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, co niewątpliwie uchroniłoby ją od poniesienia ujemnych skutków finansowych. W myśl § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW wniosek może być wycofany w całości lub w części przez producenta rolnego po pisemnym zawiadomieniu, a jego wycofanie sprawi, że ubiegający się znajdzie się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku. O tym, że wnosząca skargę kasacyjną znała warunki, które należało spełnić, aby otrzymać płatności ONW, świadczą podejmowane przez nią czynności procesowe, zmierzające do pozbawienia A. K. użytkowania spornych gruntów rolnych lub też mające na celu wykazanie, iż faktycznym użytkownikiem jest wnosząca skargę kasacyjną. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenie wnioskodawczyni, z treści którego wynika, że H. P. znała zasady przyznawania płatności bezpośrednich oraz zobowiązała się do niezwłocznego poinformowania na piśmie organu o każdym fakcie, który mógłby mieć wpływ na wysokość przyznanej płatności. Wniosek ten został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawczynię i okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Stąd dla oceny jego skuteczności nie ma znaczenia fakt sporządzenie go, jak twierdzi wnioskodawczyni, przez osobę trzecią. Podobnie stan psychiczny wnioskodawczyni. Fakt długotrwałego leczenia się (od 1999 r.) nie może bowiem sam przez się potwierdzać, że wnioskodawczyni nie zna znaczenia i wagi podejmowanych przez siebie działań, skoro korzysta ona z pełnej zdolności do czynności prawnych, zaś podejmowane przez nią działania nie wskazują na istnienie tego rodzaju okoliczności. W konsekwencji nie zachodziła potrzeba dokonywania ustaleń (z udziałem biegłego z zakresu psychiatrii i psychologii) na okoliczność stanu psychicznego wnioskodawczyni w dniu składania wniosku. Zatem wnosząca skargę kasacyjną nie może skutecznie uchylić się od skutków materialnoprawnych spowodowanych nierzetelnym sporządzeniem wniosku. Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008(1) (Dz.U.UE.L.2004.141.18; Dz.U.UE-sp.03-44-243 – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na braku ustalenia pojęcia winy i w konsekwencji przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną ponosi winę za nieprawidłowo sporządzony wniosek, należy na wstępie wskazać, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, co czyni ten zarzut bezzasadnym. Niezależnie od tego wypada wskazać, iż z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła 18,26 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku czynności kontrolnych – 6,07 ha. Wyliczona przez organ procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wyniosła 200,82 %, a więc przekroczyła 50 % zatwierdzonego obszaru, co zobowiązywało organ do odmówienia przyznania płatności ONW, jak również wykluczenia beneficjenta z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między deklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. W stanie faktycznym sprawy, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, brak było natomiast podstaw do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w myśl którego obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1 powołanego rozporządzenia, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jak wcześniej wywiedziono, wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek niezgodny ze stanem rzeczywistym, natomiast wskazywane przez nią okoliczności nie dały podstawy do uznania, że doszło do tego w sposób niezawiniony. Podsumowując, zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny. Tym samym skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.