II GSK 1696/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 83/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie wymierzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, Sąd I instancji z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s., wywiódł, że kontroli sądownictwa administracyjnego podlega jedynie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznająca świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzja odmawiająca przyznania takiego świadczenia, a także decyzja w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozostałe decyzje Zakładu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przysługuje od nich natomiast odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Stąd według WSA zaskarżona w sprawie decyzja Zakładu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, co skutkować musiało odrzuceniem skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. S., zaskarżając to orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponadto - w każdym z tych przypadków – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nie zostały pokryte w całości ani w części. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że od decyzji Prezesa ZUS przysługuje stronie odwołanie do sądu powszechnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że od decyzji Prezesa ZUS przysługuje skarga do WSA; - art. 83 ust. 2 u.s.u.s. przez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do odwołań od decyzji Prezesa ZUS, podczas gdy na ostateczne decyzje Prezesa ZUS przysługuje skarga do WSA; W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego kasator wskazał naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie należącej do właściwości sądów administracyjnych oraz art. 112 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i odrzucenie skargi do WSA wniesionej zgodnie z zawartym w decyzji Prezesa ZUS pouczeniem. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w swojej skardze do WSA odwołał się nie od decyzji ZUS, lecz od decyzji Prezesa ZUS i to zgodnie z treścią pouczenia, wobec czego, zgodnie z art. 112 k.p.a., nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji procesowych wywołanych błędem organu. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego zamiast odwołania do sądu powszechnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia. Dalej kasator stwierdził, że wadliwego pouczenia dopuścił się już ZUS Oddział w W., instruując skarżącego o przysługującym mu odwołaniu do Prezesa ZUS, podczas gdy w rzeczywistości na decyzję z dnia [...] września 2010 r. przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego. W związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło już z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organ administracji orzekł w sprawie należącej do kognicji sądu powszechnego. Równocześnie autor skargi kasacyjnej uznał za prawidłowe pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i nie zgodził się z odrzuceniem skargi M. S. na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Jego zdaniem, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., na ostateczną decyzję Prezesa ZUS przysługiwało stronie prawo wniesienia skargi do WSA, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był zauważyć, że decyzja została wydana przez Prezesa ZUS z naruszeniem przepisu art. 83 ust. 2 i 4 u.s.u.s. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. powinien stwierdzić jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była ostateczna decyzja wydana przez – jak stwierdził Sąd I instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wyniku wniesionego przez M. S. odwołania od rozstrzygnięcia Zakładu podjętego na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Jak stanowi wskazany przepis, Zakład wydaje decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Stwierdzić należy, iż zarówno decyzja wydana na wskazanej podstawie, jak też decyzje wydane w oparciu o pozostałe punkty art. 83 ust. 1 u.s.u.s. rozstrzygają na drodze administracyjnej indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, przy czym w sprawach tego rodzaju niejednolicie uregulowano drogę odwoławczą. Zasadą wynikającą z art. 83 ust. 2 cyt. ustawy jest, że od decyzji Zakładu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Oznacza to, że również co do zasady sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych z wniesionego od wydanych decyzji odwołania należą do właściwości sądów powszechnych (postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1476/11). Wyjątek, gdy idzie o sprawy załatwione na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., dotyczy decyzji wydanych w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne o czym m.in. mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (w tym samym punkcie ujęto również sprawy dotyczące ustalania wymiaru składek). Postępowanie odwoławcze w sprawach umorzenia należności składkowych toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, inicjowane jest przez stronę postępowania wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy składanym do Prezesa Zakładu i załatwione zostaje ostateczną decyzją przez ten organ podlegającą wskutek złożonej skargi kontroli sądu administracyjnego. Rozwiązanie to przewidziane przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odnosi się zarówno do decyzji umorzeniowych, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3) u.s.u.s. podejmowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak też do decyzji podejmowanych przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. dotyczących przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Składany przez odwołującą się stronę środek odwoławczy – niezależnie od tego jakim tytułem zostanie opatrzony (odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) będzie rozpoznany jak stanowi art. 83 ust. 4 zdanie drugie u.s.u.s., na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a więc przez ten organ, który rozpoznawał sprawę w pierwszej instancji. Zatem w sprawach dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku organem ponownie rozpatrującym sprawę będzie ten organ, do którego należało przyznanie (lub odmowa przyznania) świadczenia Prezes Zakładu, a w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek będzie to sam Zakład jak rozstrzygający tego rodzaju sprawy w pierwszej instancji. Co wymaga odnotowania art. 83 ust. 1 pkt 3) ustawy wymienia łącznie dwie kategorie spraw indywidualnych należących do właściwości Zakładu jako organu pierwszej instancji, a są to sprawy ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja dotyczyła pierwszej kategorii spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. tj. wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym bez znaczenia pozostaje, iż utrzymana zaskarżoną decyzją w mocy decyzja ustalała składki po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie. Istotne jest, że kontroli WSA poddano decyzję wydaną – jak wynika z zaskarżonego kasacyjnie postanowienia – przez Zakład w wyniku wniesionego przez M. S. odwołania. Jak już wyżej powiedziano, sprawa z zakresu wymiaru składek jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której wniesione odwołanie otwiera drogę postępowania cywilnego i powoduje przekazanie sprawy właściwemu sądowi z zastrzeżeniem wynikającym z art. 83 ust. 6 u.s.u.s. Co jednak wymaga podkreślenia, właściwość sądu ubezpieczeń społecznych, który "wyposażony w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego" (vide: uchwała składu 7 sędziów SN z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10) kontroluje legalność decyzji wydanej przez Zakład w sprawie wymiaru składek, dotyczy wyłącznie tej decyzji, od której wniesione zostało odwołanie. Innymi słowy kontrola sądu powszechnego skierowana jest wyłącznie na decyzję zakwestionowaną przez zainteresowaną stronę w drodze odwołania na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Tymczasem Sąd I instancji, mając na uwadze jedynie przedmiot sprawy załatwionej przez organ administracyjny i odrzucając skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pozostawił na uboczu fakt, że postępowanie ze złożonego przez skarżącą stronę odwołania zostało wadliwie zakończone na drodze administracyjnej, a skarga dotyczy decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania niezgodnie z właściwością. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, WSA nie dostrzegł, iż organ potraktował sprawy wymienione w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jako jeden rodzaj spraw, który wskutek wniesionego odwołania uznanego przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega załatwieniu na podstawie art. 83 ust. 4 tej ustawy. Powyższe działanie organu będące wynikiem błędnego przyjęcia, że w sprawie z wniesionego odwołania od decyzji wymiarowej znajduje zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego na zasadzie art. 123 u.s.u.s., oznaczało ostateczne zakończenie sprawy na drodze administracyjnej i spowodowało, że odwołanie strony nie uzyskało biegu nakazanego przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2, 6 i 7) tzn. sprawa nie doczekała się przewidzianej art. 83 ust. 2 u.s.u.s. dwuinstancyjnej kontroli sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, odrzucając skargę na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., naruszył ten przepis. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje rozumiane jako władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej. Kontrola taka dotyczy wszelkich decyzji administracyjnych z wyjątkiem tych, które zostały wyłączone przepisami ustaw szczególnych. W niniejszej sprawie niewątpliwie kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegała tylko decyzja Zakładu ustalająca wymiar składek, od której złożono odwołanie. Inaczej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma się rzecz w przypadku błędnego rozpoznania przez organ administracyjny obowiązującej w danej sprawie normy prawnej, a więc rozpoznania odwołania i wydania niezgodnie z właściwością decyzji, od której nie służą już żadne środki odwoławcze. Decyzja ta z racji braku stosownych procedur nie może zostać skontrolowana przez sąd powszechny właściwy co do zasady w sprawach ustalania wysokości składek i pozostałych (poza sprawami dot. umarzania należności składkowych) wskazanych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. spraw. Właściwym dla skontrolowania legalności takiej decyzji, wyeliminowania jej z obrotu prawnego i przywrócenia tym samym właściwej drogi dalszego postępowania jest wyłącznie sąd administracyjny. W omawianym przypadku należało uznać, że spełniony został określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego – skarżący skorzystał bowiem z przysługującego mu w postępowaniu przed organem prawa do złożenia odwołania. Fakt, że odwołanie to nie zostało przekazane zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 2 u.s.u.s., lecz że zostało rozpoznane na nieprzewidzianej przepisami drodze administracyjnej nie może stronie szkodzić i uniemożliwić zgodne z prawem dochodzenie swoich racji, a do tego sprowadza się zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji wyrażonego zaskarżonym postanowieniem. Nadmienić należy, że zaprezentowany pogląd prawny nie stoi w sprzeczności z poglądem, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1) – 5) u.s.u.s. (poza sprawami dotyczącymi umorzenia należności z tytułu składek) oraz których przedmiotem jest nieważność postępowania odwołanie przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.