I SA/Lu 831/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu - oddala skargę. I SA/Lu 831/10 UZASADNIENIE 1. Rozstrzygnięciem z dnia 12 października 2010 r. Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości / Agencja / na podstawie art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju / Dz. U. z 2009 r. Nr 34, poz. 712 ze zm. – u.z.p.p.r./ uznała protest G. K. za niezasadny. Uzasadniała, że wniosek G. K. /Wnioskodawca/ o dofinansowanie projektu "[...]" / I Oś Priorytetowa Działanie 1.2 RPO WL 2007-2013 konkurs 09/RPOWL/1.2/2009 / podlegał odrzuceniu, bo projekt nie spełniał kryterium merytorycznego, techniczno-ekonomicznego w brzmieniu "Projekt jest wykonalny pod względem finansowym: tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym: wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania". Agencja przytoczyła definicję projektu z art. 5 pkt 9 u.z.p.p.r., z art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady /WE/ 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie /WE/ 1260/1999 / Dz.U.UE.L. 210.25-78 – rozporządzenie Rady 1083 /. Argumentowała, że projekt w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady 1083 przedkładany jest do dofinansowania przez złożenie wniosku zgodnie z art. 8 rozporządzenia Komisji /WE/ 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu / ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych / oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych / Dz.U. Nr 193, poz. 1399 ze zm. /. Zgodnie z art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady 1083 wybór operacji / projektów / jest dokonywany według kryteriów przyjętych na podstawie art. 65 lit. a/ tego rozporządzenia przez dany Komitet Monitorujący. Dokumentacja konkursu 09/RPOWL/1.2/2009 definiuje wniosek jako formularz wniosku o dofinansowanie oraz załączniki wymagane dla danego rodzaju projektu / Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, str. 9-10 i Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie /. Ocena kryterium w brzmieniu "Projekt jest wykonalny pod względem finansowym, tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania" dokonywana jest na podstawie wniosku rozumianego jako formularz wniosku oraz załączniki. W szczególności ocena tego kryterium odwołuje się do Załącznika 6 / Kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową Wnioskodawcy /. Zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników do wniosku, w ramach Załącznika 18 "Wnioskodawca powinien dołączyć wszelkie inne załączniki, które mogą okazać się pomocne w należytej ocenie przedstawionego Wniosku o dofinansowanie". Wnioskodawca miał możliwość przedstawienia załączników, dających Komisji Oceny Projektów podstawy weryfikacji oświadczeń objętych między innymi Biznes Planem oraz wykazujących zapewnienie finansowania projektu. Ocena projektu powinna odnosić się do treści kryteriów. Rozważane kryterium stanowi, iż oceniający "weryfikuje możliwości finansowe Wnioskodawcy związane z realizacją projektu. Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu." Obowiązek weryfikacji możliwości finansowych Wnioskodawcy, przedstawionych w treści wniosku o dofinansowanie oznacza, iż oceniający nie może uznać oświadczeń Wnioskodawcy, bez ich oceny na podstawie treści wniosku. Kryteria wyboru projektów do dofinansowania są objęte ogłoszeniem konkursu / art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. /, a więc uczestnik konkursu nie może skutecznie zasłaniać się ich nieznajomością. Wnioskodawca nieprawidłowo powołuje się na rzekomy brak pewności Komisji Oceny Projektów co do podstaw negatywnej oceny wniosku. Brak wykonalności finansowej projektu został stwierdzony jednoznacznie / karta oceny merytorycznej, pismo Agencji z dnia 9 września 2010 r. informujące o odrzuceniu wniosku /. U podstaw tego stwierdzenia wskazano wysoką stratę w okresie bieżącym / 9 miesięcy 2009 r./, brak dokumentu potwierdzającego pozyskanie kredytu bankowego na finansowanie inwestycji, o którym mowa w pkt E10 formularza wniosku. Treść rozważanego kryterium jednoznacznie wskazuje, iż Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Wymóg ten nie ma charakteru obowiązku formalnego. Udokumentowanie zapewnienia środków na realizację projektu nie jest warunkiem niezbędnym do uznania aplikacji za poprawną formalnie / por. kryteria formalne: dopuszczające, poprawności przyjęte dla I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 /. Przedstawione stanowisko Agencji uwzględnia stanowisko w sprawie I SA/Lu 466/10. Ocena wniosku odpowiada sformalizowanym zasadom z rozdziału II.3.2 Wytycznych dla Wnioskodawców. Wnioskodawca nie wykazał w treści aplikacji, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu przedłożonego do dofinansowania. 2. Wnioskodawca złożył skargę w trybie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. Zarzucił naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 6, 10, 11 u.z.p.p.r. przez nieumieszczenie w ogłoszeniu o konkursie informacji obejmujących kryteria wyboru projektu, wzoru umowy o dofinansowanie projektu, informacji o środkach odwoławczych przewidzianych systemem realizacji programu operacyjnego; art. 31 u.z.p.p.r. przez niezapewnienie rzetelnej oceny projektu, dokonanie jej z pogwałceniem podstawowych zasad wiedzy ekonomicznej; § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych / Dz.U. Nr 193, poz. 1399 ze zm. / przez przeprowadzenie oceny projektu w sprzeczności z kryteriami merytorycznymi przewidzianymi systemem realizacji programu operacyjnego / projekt jest wykonalny pod względem finansowym, tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania /. Wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję pośredniczącą, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniał, że ogłoszenie o konkursie 09/RPOWL/1.2/2009 nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą elementów. W szczególności w ogłoszeniu umieszczonym na stronie internetowej Agencji nie ma określonych: kryteriów wyboru projektu, wzoru umowy o dofinansowanie, informacji o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Argumentował, że nie można uznać za wyczerpujące określenie wskazanych powyżej elementów ogólne sformułowanie znajdujące się ogłoszeniu: "Szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie internetowej Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie www. lawp. Iubelskie. pl.". W ogłoszeniu nie ma nawet pośrednio odesłania do takich elementów jak: wzór umowy o dofinansowanie, kryteria wyboru projektu. Agencja nie tylko nie zamieściła wprost koniecznych informacji, ale nie zostało przygotowane stosowne odesłanie do dalszych stron, na których te informacje wnioskujący o dofinansowanie mógłby znaleźć. Konieczne elementy ogłoszenia nie mogą być zamieszczone w dowolnym miejscu strony internetowej Agencji. Wszystkie pominięte przez Agencję elementy ogłoszenia są obligatoryjne. Wybór został przewidziany dla sytuacji z art. 29 ust. 3 u.z.p.p.r. Inne Instytucje Zarządzające umieszczają wszystkie obligatoryjne elementy bezpośrednio w treści ogłoszenia. Przedstawione uchybienie mogło w sposób znaczący wpłynąć na jakość wniosku o dofinansowanie projektu, na sposób przeprowadzenia oceny. Skoro stosowne kryteria nie były ujęte w ogłoszeniu o konkursie, to skarżący może skutecznie zasłaniać się ich nieznajomością. Skarżący w następstwie tego uchybienia miał utrudnioną możliwość dotarcia do kryteriów, co mogło mieć wpływ na przygotowaną dokumentację aplikacyjną, na sposób prowadzenia oceny. Agencja nie może przerzucać ciężaru własnych uchybień na uczestników konkursu. Uchybienia Agencji nie mogą powodować negatywnych rozstrzygnięć dla ubiegających się o dofinansowanie. Na wypadek niepodzielenia tej argumentacji uzasadniał dodatkowo, że ocena powinna uwzględniać nie tylko wynik finansowy przedsiębiorstwa za trzy kwartały 2009 r., ale także redakcję formularzy przygotowanych przez Agencję, specyfikę branży, w której działa przedsiębiorstwo, specyfikę prowadzonych ksiąg. Gdyby w ocenie ustawodawcy ocena możliwości finansowych miała być ograniczona do zbadania jego zdolności finansowej na koniec trzeciego kwartału danego roku, to do jej przeprowadzenia nie potrzeba byłoby zasięgać opinii eksperta z dziedziny ekonomicznej. Fachowa ocena zdolności finansowych, to ocena uwzględniająca wszystkie wyżej wskazane kryteria. Ocena przeprowadzona w tej sprawie jest ograniczona tylko do badania jednego kryterium i jako taka nie może być uznana za rzetelną. Oceniający ograniczyli się do stwierdzenia, że "w świetle bieżących wyników finansowych firma nie jest w stanie wygospodarować środków finansowych niezbędnych do sfinansowania projektu". W konsekwencji badali jedynie stan finansów bieżący / na koniec trzeciego kwartału 2009 r. /, nie badali pełnej sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Taki sposób badania zdolności kredytowej jest niezgodny z zasadami wiedzy ekonomicznej. Do określenia możliwości finansowych przedsiębiorcy potrzeba danych z okresu obejmującego przynajmniej dwa pełne lata obrotowe. Wnioskodawca nie mógł wskazać pełnych danych w tym zakresie. Był ograniczony "narzuconą z góry" konstrukcją Biznes Planu, którego formularz pozwalał na wskazanie danych jedynie za ostatni zakończony rok oraz zakończone miesiące. Nie pozwalał na wskazanie prognozowanych danych za ostatni kwartał 2009 r. Wnioskujący o dofinansowanie nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji przyjęcia niewłaściwego formularza. Gdyby wnioskujący ingerował w konstrukcję formularza i wprowadzał dodatkowe kolumny, wniosek zostałby odrzucony. Należało uwzględnić dwie okoliczności: rozliczanie prowadzonej działalności gospodarczej w oparciu o księgę przychodów i rozchodów oraz charakter branży, w której przedsiębiorstwo działa. Prowadzona działalność powoduje konieczność ponoszenia wysokich nakładów na majątek obrotowy /głównie na zapasy surowców i materiałów/, wynik tej działalności znany jest dopiero po rozliczeniu procesu produkcyjnego, wystawieniu faktury końcowej. W sytuacji przedsiębiorstwa, które szybko się rozwija zasadą jest, że w ciągu roku podatkowego wykazuje stratę, choć w rzeczywistości jego działalność jest dochodowa i rentowna. Tak przeprowadzona ocena jest nierzetelna. Ocena projektu została dokonana z naruszeniem kryteriów merytorycznych / projekt jest wykonalny pod względem finansowym, tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania /. W sposób nieuprawniony rozszerzono obowiązki wnioskującego o dofinansowanie. Agencja wskazała brak dokumentu potwierdzającego pozyskanie kredytu bankowego na sfinansowanie projektu. Komentarz rozważanego kryterium wskazuje, że oceniający powinien zbadać czy opis projektu pozwala na jednoznaczne stwierdzenie co jest jego przedmiotem oraz czy wszystkie koszty kwalifikowane są jasno zdefiniowane przedmiotowo i ilościowo oraz możliwe do rozliczenia, dodatkowo powinien ocenić czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania oraz weryfikować możliwości finansowe związane z realizacją projektu - wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Skarżący spełnił te wszystkie wymogi. Zdefiniował przedmiot projektu. Określił koszty kwalifikowane przedmiotowo i ilościowo. Wykazał, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Wskazał strukturę finansowania inwestycji. To wskazanie ma charakter oświadczenia wnioskodawcy. Dokument został podpisany. Nie można utożsamiać pojęcia "wykazać" z pojęciem "udowodnić". W języku polskim wykazać to uwidocznić, unaocznić, pokazać. Skarżący był uprawniony do wskazania struktury finansowania inwestycji. Zgodnie z kryteriami oceny projektu dysponowanie dokumentem potwierdzającym pozyskanie kredytu jest badane na etapie oceny merytorycznej / gotowość realizacji projektu /. Oceniający przyznaje punkty za dołączenie kopii promesy kredytowej /. Brak promesy kredytowej nie może powodować odrzucenia wniosku na etapie oceny merytorycznej, techniczno - ekonomicznej. 3. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko, argumenty przyjęte w rozstrzygnięciu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga nie jest zasadna. Ocena projektu nie została przeprowadzona w warunkach naruszenia prawa. 5. Skarżący wystąpił o dofinansowanie projektu w ramach I Osi Priorytetowej Przedsiębiorczość i innowacje, Działania 1.2 Dotacje inwestycyjne dla mikroprzedsiębiorstw RPO WL 2007-2013. Zgodnie z dokumentami systemu realizacji RPO WL 2007-2013 w rozumieniu art. 5 pkt 11, art. 29 ust. 5 u.z.p.p.r., jedno z kryteriów oceny merytorycznej, techniczno-ekonomicznej zostało nazwane: "Projekt jest wykonalny pod względem finansowym: tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym: wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania". Opis tego kryterium brzmi: "Kryterium ocenia, czy opis projektu pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, co jest jego przedmiotem oraz czy wszystkie koszty kwalifikowane są jasno zdefiniowane przedmiotowo i ilościowo oraz możliwe do rozliczenia. Dodatkowo w kryterium tym ocenie podlega to, czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania. Oceniający weryfikuje możliwości finansowe Wnioskodawcy związane z realizacją projektu. Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu." 6. Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego wiążą ubiegających się o dofinansowanie oraz Agencję wyłaniającą projekty do dofinansowania. 7. W rozumieniu przytoczonego / spornego / kryterium merytorycznego, techniczno-ekonomicznego wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania, kiedy wnioskujący wykaże ich rzeczywiste istnienie w treści formularza wniosku i załączników. Nie wystarczy tylko zaprezentować źródła finansowania w treści formularza wniosku. Nie wystarczy wskazać możliwość przyszłego zgromadzenia środków finansowych na pokrycie planowanych kosztów. Należy wykazać ich istnienie i rozmiar w sposób określony systemem realizacji programu operacyjnego, w treści formularza wniosku i załączników, tych wymaganych obligatoryjnie / część finansowa Biznes Planu, dokumenty potwierdzające sytuację finansową Wnioskodawcy /, które stanowią o formalnej kompletności wniosku w rozumieniu kryteriów formalnych czy załączników składanych dodatkowo, które same nie stanowią o formalnej kompletności wniosku. Wbrew stanowisku skarżącego nie jest wystarczające tylko wskazanie / zaprezentowanie / we wniosku źródeł finansowania. We wniosku / w treści formularza wniosku / źródła finansowania planowanych kosztów zostają tylko zaprezentowane. Wnioskodawca powinien / ma obowiązek / następnie wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu / nie, że w przyszłości będzie mógł je uzyskać, zgromadzić /. To wykazanie podlega reżimowi określonemu systemem realizacji programu operacyjnego. Temu służą załączniki do formularza wniosku, które razem stanowią podstawę oceny czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania w rozumieniu rozpatrywanego kryterium merytorycznego, techniczno -ekonomicznego. Wbrew stanowisku skarżącego ocena merytorycznego kryterium techniczno -ekonomicznego, dotyczącego finansowej wykonalności projektu zgłoszonego do dofinansowania, ma być dokonywana ściśle na podstawie dokumentów określonych systemem realizacji programu operacyjnego. Nie może odwoływać się jedynie do charakteru działalności przedsiębiorcy czy specyfiki prowadzenia ksiąg w oderwaniu od treści dokumentów określonych i wymaganych / obligatoryjnie / systemem realizacji programu operacyjnego. 8. Zgodnie z wnioskiem / poz. E9 formularza wniosku / wartość planowanych kosztów kwalifikowanych to 1 497 299 zł, objęte wnioskowanym wsparciem to 999 746,54 zł / 66,77 % /. Zgodnie z wnioskiem / poz. E10 formularza wniosku / środki własne to 497 552,46 zł, w tym prywatne 299 459,80 zł / 60,19 % /, kredyt 198 092, 66 zł / 39,81 %/. Zgodnie z Biznes Planem, częścią finansową, rachunek zysków i strat, zysk za ostatni okres obrachunkowy na 31 grudnia 2008 r. to 56,28 / w tyś. PLN /, za okres bieżący na 30 września 2009 r. przychody to 1 327,50, koszty to 1 675,30, zysk netto to -347,80 zł, zysk zatrzymany to -476,64 zł / w tyś. PLN /, zysk prognozowany na 31 grudnia 2010 r. to 97,87 / w tyś. PLN /. Zgodnie z Załącznikiem 6 do formularza wniosku / kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową /, zeznania o wysokości dochodu, straty PIT-36L dochód po odliczeniach i do opodatkowania to 61 600,31 zł za 2008 r. 9. W tych okolicznościach wprost z treści dokumentów wymaganych systemem realizacji programu operacyjnego / obligatoryjnie / wynikało, że nie jest zapewnione finansowanie planowanych kosztów środkami własnymi, prywatnymi na poziomie 60,19 % środków własnych, zaprezentowane we wniosku / w treści formularza wniosku /. Skarżący zaprezentował źródło finansowania planowanych kosztów, którego nie wykazał, bo nie wykazał, że takie środki ma zapewnione. Wprost z treści tych dokumentów wynikało, że nie zostało spełnione kryterium merytoryczne, techniczno-ekonomiczne, dotyczące finansowej wykonalności projektu w zakresie finansowania planowanych kosztów środkami własnymi, prywatnymi. Wprost zgodnie z treścią tych dokumentów należało stwierdzić, że projekt nie jest wykonalny pod względem ekonomicznym w rozumieniu reżimu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie przewidzianego Wytycznymi dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013. Dlatego wbrew zarzutom skargi ocena projektu nie została przeprowadzona w warunkach naruszenia art. 31 u.z.p.p.r. czy § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. 10. W tych okolicznościach spór o zdolność uzyskania kredytu na sfinansowanie planowanych kosztów środkami własnymi z kredytu na poziomie 39,81 % środków własnych pozostaje bez znaczenia dla kontroli legalności oceny projektu. Nawet złożenie promesy kredytowej, uzyskanie kredytu w zaprezentowanym rozmiarze nie podważa stanowiska Agencji, bo nie eliminuje finansowej niewykonalności projektu w zakresie finansowania planowanych kosztów środkami własnymi, prywatnymi. 11. Stosownie do art. 29 ust. 1 u.z..p.p.r. ogłoszenie o konkursie podlega zamieszczeniu na stronie internetowej. Ogłoszenie o konkursie 09/RPOWL/1.2/2009 zostało umieszczone na stronie internetowej Agencji. Na stronie internetowej Agencji znajduje się również dokument określający kryteria wyłaniania projektu do dofinansowania, wzór umowy o dofinansowanie, Wytyczne dla Wnioskodawców z informacją o środkach odwoławczych / por. pouczenie zawarte w pisemnej informacji o odrzuceniu wniosku oraz w informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, kierowanych do skarżącego /. Dlatego w tym zakresie / art. 29 ust. 2 pkt 6,10,11 u.z.p.p.r. / sformułowanie zawarte w treści ogłoszenia o konkursie w brzmieniu: "Szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie internetowej Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie www.lawp.lubelskie.pl." samo nie uzasadnia zakwestionowania zgodności z prawem oceny projektu. Takie sformułowanie treści ogłoszenia o konkursie nie podważa stwierdzenia niewykonalności finansowej projektu, wywiedzionego wprost z treści dokumentów obligatoryjnie wymaganych systemem realizacji programu operacyjnego, złożonych przez skarżącego w ramach wniosku o dofinansowanie. 12. Z tych względów niezasadna skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r.