IV SA/Wa 141/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i R.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. K. i R. W. kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwany dalej Ministrem) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość określana jako zespół dworsko - parkowy w P., wydzielona przy parcelacji majątku T. i oznaczona na planie rozparcelowanego majątku T. oraz w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym z 1945 r. numerem działki [...], odpowiadająca w obecnej ewidencji gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 10,2200 ha, położonego w obrębie [...] gm. C., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm. - dalej zwany dekretem) oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny: M. K. i R. W. (zwane dalej skarżącymi) zwróciły się w dniu [...] lipca 2008 r. do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 10,2200 ha położona w P. gm. C., nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. - dalej zwane rozporządzeniem) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz art. 104 K.p.a. stwierdził, że wyżej opisana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Odwołania od ww. decyzji złożyły M. K. i R. W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość ziemska, stanowiąca własność R. K., przejęta została na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała ww. cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Aby nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa niepotrzebna była decyzja administracyjna. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Skarbu Państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jej podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w § 6 przewidziało dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji był wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służyło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Jednak samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 ww. rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, iż przy ocenie czy rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. zostało derogowane podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, w którym Trybunał uznał, iż fakt, że zarówno rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r., jak i sam dekret z dnia 6 września 1944 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. postanowienia podał ponadto, iż cezurę dla reformy rolnej stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1058r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 71). Na podstawie art. 9 ww. ustawy doszło do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. - niezależnie od ich obszaru. W rezultacie doszło do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Z tą chwilą bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze względu na wielkość areału. Ponadto Trybunał stwierdził, że tryb administracyjny decyzji o podpadaniu nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu pozostawał w nierozerwalnym związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Jego zastosowanie nie może wykraczać poza cele tego dekretu. Zatem z chwilą ostatecznego zakończenia stosowania procedur wprowadzonych reformą rolną przestały istnieć stany faktyczne objęte hipotezą normy zawartej w kwestionowanym § 5 rozporządzenia. Przepis ten nie może mieć zastosowania w wypadkach nie związanych ściśle z przeprowadzeniem reformy rolnej przez przejmowanie przez państwo określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości. Wobec powyższego Minister uznał, iż przepis prawny na mocy którego Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r. został derogowany. Nie ma tym samym - w ocenie Ministra - przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, a co za tym idzie ww. decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też, Minister zobowiązany był uchylić decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, kodeks postępowania administracyjnego wyłączą bowiem stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosły działające przez pełnomocnika profesjonalnego M. K. i R. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten obowiązuje, nie został bowiem derogowany i obliguje organy administracji publicznej do orzekania w sprawach stwierdzenia czy dana nieruchomości lub jej część podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; 2. art. 107 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie odwołania Pani H. K. i Pani M. P. w sytuacji, gdy zarówno z treści decyzji, jak i jej uzasadnienia wynika, iż dotyczy ona innych osób, a mianowicie M. K. i R. W.. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 na którym oparł się Minister wydając zaskarżoną decyzję jako postanowienie umarzające postępowanie w sprawie, w przeciwieństwie do wyroków Trybunału, nie ma mocy powszechnie obowiązującej, nie wiąże zatem organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską znajdującą się w sentencji zaskarżonej decyzji w której zamiast "po rozpoznaniu odwołania Pani H. K. i Pani M. P." powinno być "po rozpoznaniu odwołań Pani M. K. i Pani R. W.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. wydana została z naruszeniem prawą, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość określana jako zespół dworsko - parkowy w P., wydzielona przy parcelacji majątku T. i oznaczona na planie rozparcelowanego majątku T. oraz w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym z 1945 r. numerem działki [...], odpowiadająca w obecnej ewidencji gruntów nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 10,2200 ha, położonego w obrębie [...] gm. C., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydawaniu decyzji powołał się w pełnym zakresie na przywołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wedle art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów. Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było uchylenie przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, z powołanych przez niego przyczyn. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany do merytorycznej oceny sprawy rozpoznając odwołania z dnia [...] kwietnia 2009 r. od decyzji z dnia [...] marca 2009r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia.