II SAB/Ol 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.B na bezczynność Burmistrza w wydaniu zaświadczenia postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić M.B. uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu 17 grudnia 2010r. M. B. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie, na zasadzie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 kpa, zaświadczenia następującej treści: "Decyzja z "[...]". [znak: "[...]"] Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do inwestora M. B. – jest ostateczna". W dniu 24 grudnia 2010r. M. B., wskazując na brak odpowiedzi organu, wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie żądanego zaświadczenia. W dniu 5 stycznia 2011r. M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w wydaniu wnioskowanego zaświadczenia, domagając się zobowiązania organu do jego wydania i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze względu na uwzględnienie żądania i rozpatrzenie wniosku we właściwym trybie. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia "[...]". znak: "[...]" odmówił stronie wydania przedmiotowego zaświadczenie. Podał, że decyzja, której stwierdzenia ostateczności domaga się M. B., została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i do czasu zakończenia tego postępowania organ nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowym warunkiem skutecznego formalnie złożenia skargi na bezczynność, podobnie jak skargi na działanie (akt, czynność), jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie. Wynika to z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność takim uprzednim środkiem jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa) lub też wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ten drugi warunek wyprowadzić należy z art. 52 § 4 p.p.s.a.). Wykorzystanie środka prawnego w postaci zażalenia z art. 37 kpa jest możliwe, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności, albo ze względu na brak organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania środka zaskarżenia. W przypadku kwestionowania bezczynności organu w postępowaniu zaświadczeniowym (polegającej na niewydaniu zaświadczenia lub niewydaniu postanowienia odmownego) strona powinna wyczerpać tryb zażaleniowy z art. 37 kpa. Stanowisko to uzasadniają następujące argumenty: bezspornie Kpa w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" nie wskazuje zasad, według których toczy się postępowanie zaświadczeniowe, w szczególności nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Również umiejscowienie regulacji prawnej Działu VII nie wskazuje, że jest to postępowanie administracyjne ogólne. Jak wynika z art. 1 kpa – Kodeks reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie znajduje jego część ogólna. Są to ogólne postępowanie administracyjne, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawach skarg i wniosków oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Trzy ostatnio wymienione nie mieszczą się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego. Stosuje się jednak odpowiednio w ich toku przepisy części ogólnej Kpa. Wynika to z założenia racjonalnego ustawodawcy, który dla postępowań regulowanych Kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne (jednolicie rozumiane). Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym rodzaju postępowania uregulowanego w Kpa, bez względu na jego charakter. Dlatego również w sprawie o wydanie zaświadczenia powinny być odpowiednio stosowane przepisy Kpa regulujące postępowanie jurysdykcyjne przed organem pierwszej instancji - zwłaszcza tam, gdzie Kodeks używa określeń takich jak: postępowanie wyjaśniające, postanowienie (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2008 r. II SA/Ol 838/08, Lex nr 569665, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.08.2008 r., II SA/Kr 476/08, Lex nr 518488, a także wyrok SN z dnia 26.03.1997 r., III RN 9/97, OSNAP z 1997 r., nr 20, poz. 395). Oznacza to, że również i bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia powinna być kwestionowana według zasad ogólnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem poprzez złożenie zażalenia na bezczynność na podstawie art. 37 Kpa. Za takim stanowiskiem przemawia również i drugi argument. Przepis art. 219 Kpa przewiduje wydanie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Dopuszcza zatem kontrolę instancyjną postanowienia wydanego w tym trybie. Jeżeli tak, to możliwa jest również kontrola instancyjna stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia (niezałatwiającego w terminie wniosku o wydanie zaświadczenia), uruchomiona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa (vide wyrok NSA z 11.02.2010 r., II OSK 128/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak wskazał NSA w powołanym wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., zażalenie na bezczynność w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu, realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sądową. Przyznanie możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed tą bezczynnością. Realizowana jest przy tym odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. Zasadnym jest wskazać też, iż zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 kpa jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 kpa. Przedmiotem tegoż zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu - niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 kpa) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia, w wyniku czego następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, do którego zażalenie wnoszone jest bezpośrednio. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, poz. 144). Dodać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 17 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem skargi do Sądu należało wnieść zażalenie na bezczynność Burmistrza do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący jednak wskazanego trybu nie wyczerpał. W związku z tym, w świetle art. 58 § 1 pkt 6 i 58 § 3 p.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Zwrot wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.