II OSK 1413/11

Dnia 23 sierpnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 222/11 w sprawie ze skargi S. S. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/11, uchylił zaskarżoną przez S. S. i L. K. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwana "Prawo budowlane"), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm. dalej zwana "ustawą o szczególnych zasadach") w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 czerwca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbiórkę w ramach rozbudowy drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, na oznaczonym odcinku Piotrków Trybunalski – Rawa Mazowiecka. W toku prowadzonego postępowania do organu wpłynęły wnioski, zawierające uwagi i zastrzeżenia co do rozwiązań projektowych i sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym wnioski S. S. i L. K., tj. pismo z dnia 28 czerwca 2010 r., pismo z dnia 18 sierpnia 2010 r., pismo z dnia 12 sierpnia 2010 r., pismo z dnia 23 sierpnia 2010 r., dotyczące zachowania bezpośredniego połączenia należącej do wnioskodawców nieruchomości, położonej w m. Wiaderno, ok. km 346 drogi krajowej nr 8, z rozbudowywaną drogą krajową nr 8, poprzez zjazdy dotychczas istniejące. Organ podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach, Wojewoda pełni funkcję organu administracyjnego, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania zakresu inwestycji, ani też do wprowadzania zmian w przyjętych rozwiązaniach projektowych, jeżeli nie naruszają obowiązujących przepisów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do dokonania w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi zmian, które uwzględniałyby uwagi i wnioski stron. W związku z tym Wojewoda wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi o ustosunkowanie się do kwestii, przedstawionych w złożonych wnioskach. W odpowiedzi inwestor stwierdził, że nieruchomość należąca do S. S. i L. K., zlokalizowana przy drodze krajowej nr 8 w. km 346+000 w obrębie Wiaderno, miała w stanie dotychczasowym bezpośredni dostęp do drogi krajowej klasy GP. Zgodnie z przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami technicznymi przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr 8, rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej klasy S, poprzez układ dróg serwisowych i gminnych, połączonych z drogą ekspresową węzłami "Studzianki" i "Zawada". Parametry techniczne drogi ekspresowej klasy S różnią się zasadniczo od parametrów drogi klasy GP, a jej dostępność jest ograniczona. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne spełniają warunki decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, również dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Spełnione są również warunki i normy wynikające z obowiązujących przepisów, dotyczących dróg publicznych. Organ wskazał, że na inwestora nałożono obowiązek zachowania warunków realizacji przedsięwzięcia, określonych w ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego znak [...] z dnia [...] października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Warunki te uwzględnione zostały także w projekcie budowlanym. W ocenie Wojewody, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 8, jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołań S. S., L. K. oraz S. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę i prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], ustalającej warunki lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby ww. inwestycji. W ocenie organu, projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2006 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do środowiska w ramach przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na zarzuty S. S. i L. K. organ wskazał, że inwestor, stosownie do złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma prawo swobodnego, ograniczonego jedynie przepisami prawa, zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby inwestorowi zachowanie bezpośredniego połączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżących z drogą krajową S-8. Nie stanowi takiego przepisu również art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy budowy i przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Podkreślił, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Organ stwierdził, że nieruchomość skarżących ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę serwisową DS-29 oraz węzeł "Studzianki", w związku z czym wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w przedmiotowej sprawie spełniony. Odnosząc się do zarzutów L. K. oraz S. S., zdaniem których należy zastosować w przedmiotowej sprawie art. 43 w zw. z art. 48 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. C-384/08 organ wyjaśnił, że ww. wyrok ETS został wydany w kontekście innego stanu faktycznego – w związku z przepisami włoskimi, dotyczącymi minimalnych odległości między stacjami benzynowymi. Natomiast § 123 ust 2 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. dotyczy odległości między zjazdami na drodze klasy GP. Ponadto droga krajowa Nr 8 zgodnie z zatwierdzonym projektem będzie posiadać parametry drogi klasy S, a nie GP. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie została zakwestionowana prawidłowość lokalizacji stacji paliw na działce stanowiącej własność skarżących. Organ wskazał ponadto, że żaden z powoływanych przez skarżącego obiektów zlokalizowanych przy drodze ekspresowej nie posiada bezpośredniego połączenia za pomocą zjazdu z drogą ekspresową S-8. S. S. i L. K. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozbudowy drogi krajowej na odcinku przylegania ich nieruchomości do tej drogi w km 346+000 w obrębie Wiaderno i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie, ze wskazaniem konieczności zachowania istniejącego dotychczas połączenia ich nieruchomości za pomocą wjazdu publicznego z drogą krajową nr 8. Skarżący zarzucili naruszenie: – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, – art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z przepisem art. 1 ust. 1 ww ustawy z 10 kwietnia 2003 r., – przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości Wiaderno, która to nieruchomość przylega do przeznaczonej do rozbudowy drogi krajowej nr 8 i posiada dotychczas wjazd i wyjazd publiczny na tę drogę. Zdaniem skarżących, ich nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania projektowanej przebudowy drogi krajowej nr 8, zwłaszcza że skutkiem tej przebudowy jest pozbawienie skarżących dotychczasowego dostępu do tej drogi. Doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy drogi krajowej nr 8 z pominięciem ustawowego obowiązku zachowania dla nieruchomości skarżących istniejącego dotychczas publicznego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8, co w konsekwencji oznacza jego likwidację, powodującą pozbawienie nieruchomości dostępu do drogi krajowej nr 8. Skarżący wskazali, że po wybudowaniu wjazdu i wyjazdu (w całości sfinansowanych z ich środków pieniężnych), w dniu 19 marca 2004 r. spisany został z udziałem pracowników GDDKiA Oddział w Łodzi, protokół odbioru ostatecznego z wykonanych robót przy budowie wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zjazdu publicznego i wyjazdu publicznego z ich nieruchomości. Zaznaczyli, iż w chwili realizowania przez nich wjazdu i wyjazdu z nieruchomości na drogę krajową nr 8, zostali zobowiązani do wybudowania ich w taki sposób, który będzie zgodny z projektowanymi dla tej drogi parametrami drogi ekspresowej (klasy S). Obecnie, gdy dochodzi do rozbudowy drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, przedmiotowy wjazd i wyjazd spełnia wymagania prawne i techniczne do dalszego istnienia, ponieważ uwzględnia projektowany charakter tej drogi jako drogi ekspresowej. Zdaniem skarżących, obie decyzje dotyczące udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 8, w części likwidującej w istocie publiczny wjazd i wyjazd z ich nieruchomości na tę drogę, naruszają przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ nie respektują wynikającego z uprzednich decyzji legalnego zrealizowania wjazdu i wyjazdu. Skarżący podali, iż w pkt 7 decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, Wojewoda Łódzki wyraźnie wskazał – co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. – na obowiązek uwzględnienia wszelkich warunków i norm, wynikających z obowiązującego Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 Prawa budowlanego, a zwłaszcza zapewniających dostęp do drogi publicznej. Zarzucili, iż z ww. przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie wynika dowolność kształtowania sposobu dostępu do drogi publicznej, lecz – jak wskazał to Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego dotyczącą jego decyzji, którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. – GDDKiA zobowiązana jest w projekcie budowlanym uwzględnić istniejące dotychczas wjazdy i wyjazdy jako sposób zapewnienia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej właśnie ze względu na specyficzny sposób zabudowy tych działek stacją paliwową, która służy obsłudze ruchu na drodze krajowej. Działki skarżących nie stanowią terenu upraw rolnych, do których dojazd z drogi krajowej nie jest konieczny. Na działkach tych znajduje się obiekt handlowo-gastronomiczny wraz ze stacją paliw, do których bezpośrednie wjazdy i wyjazdy na drogę krajową nr 8 zostały ustalone prawomocną decyzją Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. przy aprobacie GDDKiA Oddział w Łodzi. Ponadto stwierdzili, że istnienie tego typu obiektu w tym miejscu przewidywał plan zagospodarowania drogi krajowej nr 8 z 2000 r., sporządzony na zlecenie GDDP Oddział Zachodni Biura w Łodzi, a obecnie GDDKiA. Skarżący podali, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia o szczególnych zasadach, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zakwestionowali stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie jest przepisem nakazującym zachowanie bezpośredniego połączenia ich nieruchomości z drogą krajową S-8. W ocenie skarżących, o ile według przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosowanie zjazdów na drodze klasy S (ekspresowej) jest zabronione, o tyle połączenie obiektów z drogą krajową klasy S, w których prowadzona jest działalność gospodarcza (jak w niniejszej sprawie) odbywa się za pomocą wjazdu i wyjazdu, co wynika z przepisu § 112 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Skarżący wskazali, że taki sposób połączenia ich nieruchomości z drogą krajową nr 8 obecnie istnieje, dlatego zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie może być zlikwidowany, lecz co najwyżej przebudowany przez zarządcę drogi krajowej, tj. przez GDDKiA, z zachowaniem ciągłości funkcjonowania stacji benzynowej i obiektu handlowo-gastronomicznego. Skarżący zarzucili, że w przepisie § 3 pkt 12 ww. rozporządzenia stwierdzono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zjeździe, to rozumie się przez to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Natomiast w przepisie § 3 pkt 13 tego rozporządzenia wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wyjeździe z drogi lub wjeździe na drogę, to rozumie się przez to część drogi stanowiącą połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu. Zdaniem skarżących, umieszczenie w rozporządzeniu dwóch odrębnych definicji dotyczących pojęcia "zjazdu" oraz pojęcia "wjazdu i wyjazdu" oznacza, iż pojęcie "wjazd i wyjazd" nie jest traktowane w przepisach tego rozporządzenia jako zjazd, lecz stanowi odrębny sposób dostępu do drogi, w tym przypadku do drogi ekspresowej (klasy S). Jeżeli więc przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. dotyczy zjazdów rozumianych w sposób określony w przepisie § 3 pkt 12 tego rozporządzenia, a połączenie nieruchomości skarżących z drogą krajową nr 8 zapewnione jest nie za pomocą zjazdu, lecz za pomocą wjazdu i wyjazdu określonego w przepisie § 3 pkt 13 tego rozporządzenia, to przepis § 9 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia w ogóle nie ma zastosowania do ich nieruchomości. Znajdują natomiast zastosowanie przepisy § 112 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., według których dostęp do drogi krajowej nr 8 po jej rozbudowie do parametrów drogi ekspresowej (klasy S) jest możliwy za pomocą wjazdu i wyjazdu. Ponadto skarżący zarzucili, że twierdzenie organów, iż ich nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr 8 poprzez drogę serwisową DS-29 i węzeł "Studzianki", nie spełnia wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazali, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono i nie oceniono, że stacja paliw i obiekt handlowo-gastronomiczny stanowią obiekty przystosowane do obsługi intensywnego ruchu kołowego i pasażerskiego, który występuje jedynie na drodze nr 8. W takim kształcie zamierzenie inwestycje skarżących uzyskało pozytywną opinię Generalnej Dyrekcji oraz decyzje, na mocy których zostały zrealizowane obiekty skarżących. Zastąpienie bezpośredniego wjazdu i wyjazdu na drogę krajową nr 8 obsługą drogą serwisową – poprzez węzeł drogowy o znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżących – spowoduje zamknięcie prowadzonej przez nich działalności, z uwagi na brak dostępu do ich obiektów. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-384/08, z którego wynika niedopuszczalność wprowadzania w przepisach prawa ograniczeń odległościowych przy lokalizowaniu stacji paliw, przy czym wyrok ten należy odnieść wobec treści § 111 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., który określa konieczność zachowania odległości pomiędzy poszczególnymi MOP przy drodze ekspresowej (klasy S). Analogicznie, tak jak wobec stacji paliw nowo lokalizowanych, tak również wobec sposobów ich dostępu do drogi krajowej, należy zastosować pogląd wyrażony w cytowanym wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organy prowadzące przedmiotowe postępowanie złamały zasady wynikające z art. 7 i art. 8 k.p.a., uniemożliwiając de facto skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo spełnienia przez nich wszelkich wymagań nałożonych przez organy administracji publicznej. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, która przylega do drogi krajowej nr 8 przeznaczonej do rozbudowy i posiada wjazd i wyjazd publiczny na tę drogę. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący podnosili w toku postępowania, że przed realizacją inwestycji – obiektu stacji paliw łącznie z obiektami towarzyszącymi, tj.: parking w tym i dla samochodów ciężarowych TIR, restauracja, motel, stacja obsługi samochodów – Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Łodzi pismem z dnia 1[...] grudnia 1998 r. wyraziła zgodę na lokalizację przy jezdni prawej drogi krajowej Nr 8 wjazdu i wyjazdu wyposażonego w pasy wyłączenia i włączenia z zastrzeżeniem, iż drogę Nr 8 należy traktować jako przyszłą drogę ekspresową S-8, a więc i elementy podłączenia do niej winny odpowiadać parametrom drogi ekspresowej. Następnie pismem z dnia 6 września 1999r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział w Łodzi zaopiniował pozytywnie lokalizację MOP III przy drodze Nr 8 we wsi Jadwigów km 101,5 (jezdnia prawa) na następujących warunkach: – MOP kategorii III (Stacja Paliw motel, bar, warsztat obsługi samochodowej, parking dla samochodów osobowych w tym TIR; – podłączenie do drogi Nr 8 przy pomocy pasa włączenia i wyłączenia wg. normatywu dla dróg ekspresowych. Ostatecznie Generalny Dyrektor Dróg Publicznych postanowieniem z dnia 24 marca 2000 r., działając na podstawie art. 35 ust 4 i 43 ust 2 ustawy o drogach publicznych zaopiniował pozytywnie koncepcję podłączenia MOP III "WIADERNO" do drogi NR S-8 za pomocą wyjazdu i wjazdu na drogę za pomocą pasów włączenia i wyłączenia o parametrach przewidzianych dla dróg ekspresowych. Wojewoda Łódzki decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. K. i S. S. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z prawej jezdni drogi krajowej Nr 8 oraz wyjazdu publicznego na prawą jezdnię tejże drogi. Sąd I instancji zaznaczył, że okoliczności te nie były przedmiotem rozważań organów, które z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. nie wyważyły słusznego interesu obywatela, kwitując zastrzeżenia skarżących stwierdzeniem, iż nie ma przepisu prawa, który nakazywałby inwestorowi zachowanie bezpośredniego połączenia nieruchomości skarżących z drogą S-8. Sąd wskazał dalej, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust 2. ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W chwili udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej, skarżący zrealizowali inwestycję polegającą na budowie zjazdu i wjazdu z prawej jezdni drogi krajowej nr 8 z zachowaniem wymagań przewidzianych dla drogi ekspresowej, w oparciu o ostateczna decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak jest natomiast w aktach sprawy ostatecznego stanowiska zarządcy drogi w odniesieniu do istniejącego zjazdu i wjazdu oraz ewentualnej konieczności jej przebudowy czy też stanu uniemożliwiającego ich utrzymanie. Pomimo, że zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów na drodze klasy S (ekspresowej) jest zabronione, to uszło uwadze organów, iż połączenie obiektów z drogą krajową klasy S, w których prowadzona jest działalność gospodarcza odbywa się za pomocą wjazdu i wyjazdu, co wynika z przepisu § 112 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym MOP na drodze klasy S powinien zapewnić obsługę uczestników ruchu w zakresie, o którym mowa w § 114 rozporządzenia (rodzaje MOP i funkcje jakie powinny wypełniać). Przy czym połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu, z zastrzeżeniem, że wyjazd i wjazd na drogę klasy S z obiektu lub urządzenia obsługi ruchu powinny być zlokalizowane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. W celu realizacji funkcji usługowej wobec uczestników ruchu, ustawodawca zapewnił MOP możliwość skomunikowania się z drogą klasy S poprzez wyjazdy i wjazdy na jezdnie drogi S określając ich szczegółowe parametry w § 166 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Warunków tych, w ocenie Sądu, nie spełnia zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę serwisową DS.-29 oraz węzeł "Studzianki". W ocenie Sądu zasadnie skarżący zarzucili, że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania. Znajdują natomiast zastosowanie przepisy § 112 ust. 1 oraz § 113 ust.2 i 7 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., według których dostęp do drogi krajowej nr 8 po jej rozbudowie do parametrów drogi ekspresowej (klasy S) jest możliwy za pomocą wjazdu i wyjazdu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy Sąd mógł jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. GINB wskazał, że z pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2011 r. wynika, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o terminie rozpoczęcia robót budowlanych na odcinku Piotrków Trybunalski-Rawa Mazowiecka, ustalając go na dzień 4 października 2010 r. Powyższe roboty budowlane zostały rozpoczęte i są obecnie kontynuowane. Z tego względu Sąd uwzględniając skargę na decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2010 r. mógł jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Brak było podstaw do wydania przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę i uchylającego decyzję. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi S. S. i L. K., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) niezastosowanie art. 35 ust 4 Prawa budowlanego w sytuacji gdy z przepisu tego wynika obowiązek wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia określonych w nim warunków, a złożona przez inwestora dokumentacja budowlana te warunki spełniała; 2) błędną wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegającą na błędnym uznaniu, że inwestor realizujący przebudowę inwestycji drogowej ma obowiązek przebudowy wjazdu i wyjazdu z nieruchomości. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie orzeczenia, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej S-8, a organ administracji architektoniczno budowlanej nie mógł wydać innej decyzji aniżeli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej S-8. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naczelną zasadą przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację połączenia drogi z nieruchomością do niej przylegającą czy to poprzez wykonanie zjazdu czy wjazdu i wyjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Względy bezpieczeństwa na drogach krajowych, zwłaszcza na drogach o kategorii "S" o dużym natężeniu ruchu, przemawiają za tym, aby budowanie tych połączeń wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, iż organ administracyjny udzielający pozwolenia na budowę nie ma prawa odmówić jego udzielenia w wypadku spełnienia określonych w art. 34 ust 1 i art. 32 ust 4 Prawa budowlanego wymagań. Redakcja art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wręcz wymusza udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji spełnienia wymagań określonych w cytowanych wyżej przepisach. Po stwierdzeniu, że złożona dokumentacja projektowa odpowiada wymaganiom stawianym w przepisach prawa Wojewoda Łódzki zobligowany był do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej S-8. Uszło ponadto uwadze Sądu I instancji, iż w przeciwieństwie do konieczności przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w razie budowy lub przebudowy drogi wynikającej z art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych, brak jest normy prawnej nakazującej przebudowę wjazdu i wyjazdu z nieruchomości. Dokonując wykładni art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w związku regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, inwestor nie ma obowiązku przebudowy ani odtworzenia wjazdu i wyjazdu z nieruchomości bezpośrednio przylegającej do rozbudowywanej drogi publicznej. Podkreślić należy, że pojęcia "wjazdu i wyjazdu" z nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem "zjazdu" z drogi bowiem cytowane wyżej rozporządzenie ustanawia odrębne warunki dla obu tych kategorii obiektów. Organy administracyjne pozytywnie zaopiniowały plany strony przeciwnej w zakresie budowy wjazdu i wyjazdu w następstwie czego wydana została decyzja zezwalająca na realizację powyższych prac budowlanych. W ówczesnym okresie brak było jakichkolwiek podstaw uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na budowę wjazdu i wyjazdu z nieruchomości. Zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 35 ustawy Prawo budowlane, organ wydający pozwolenie na budowę kieruje się przy podejmowaniu decyzji jedynie spełnieniem przez osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę nałożonych przepisami ustawy wymogów formalnych. Zatem gdy takie wymogi są spełnione to organ nie tylko może, ale wręcz musi udzielić stosownego pozwolenia na budowę. Strona przeciwna ubiegając się o pozwolenie na budowę wjazdu i wyjazdu z nieruchomości dochowała wszystkich warunków formalnych i dlatego też organ nie mógł wydać innej jak tylko decyzji zezwalającej na realizację powyższej inwestycji. Jednakże, w obecnym stanie rzeczy, w związku z koniecznością podejmowania działań zgodnych z prawem, a w tym przede wszystkim działań mających na celu prawidłową realizację projektu inwestycji przebudowy drogi nr 8 do paramentów drogi ekspresowej "S" zaistniała usprawiedliwiona konieczność likwidacji przedmiotowego wjazdu i wyjazdu z jednoczesnym zapewnieniem odpowiedniego dostępu nieruchomości do przebudowywanej drogi nr 8 co ma miejsce poprzez drogę serwisową. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż wszelkie czynności decyzyjne były i są podejmowane przez organy administracji publicznej z poszanowaniem prawa. S. S. i L. K., jako skarżący w sprawie w odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wnieśli o ich oddalenie, przedstawiając na uzasadnienie swojego stanowiska obszerną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożone w sprawie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podlegające rozpoznaniu skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Za niezasadny należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut co do naruszenia przepisu art. 31 ust. 2 ustawy z 12 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zgodnie z którym: "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a." Odnosząc ten przepis – z mocy regulacji przejściowych – również do sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że nie zawiera on ograniczeń w stosunku do decyzji organu odwoławczego, a taka właśnie decyzja została uchylona zaskarżonym wyrokiem. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego norma wymienionego przepisu odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie reguluje natomiast w sposób szczegółowy rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Takie rozumienie tego przepisu, zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji. Zaprezentowana natomiast interpretacja omawianego przepisu przez autora skargi kasacyjnej oznaczałaby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie, co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r. sygn. II OSK 2148/10). Pozbawiona usprawiedliwionych podstaw okazała się również skarga kasacyjna złożona przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, według której Sąd Wojewódzki nie uwzględnił należycie przy rozstrzyganiu sprawy art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującego właściwemu organowi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Podstawą tak sformułowanego zarzutu było błędne założenie, że w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia, iż złożona przez inwestora dokumentacja projektowa odpowiada wymaganiom stawianym w przepisach prawa. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, organy obu instancji nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o pozwoleniu na rozbudowę drogi krajowej na oznaczonym odcinku. Mianowicie skarżący jako właściciele nieruchomości przyległej do terenu inwestycji drogowej od początku postępowania zgłaszali zastrzeżenia dotyczące zachowania bezpośredniego połączenia prowadzonej przez nich stacji benzynowej i obiektu handlowo-gastronomicznego z rozbudowywaną drogą krajową. Podkreślenia wymaga to, że skarżący przed realizacją stacji paliw z obiektami towarzyszącymi uzyskali akceptację Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych i Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych na lokalizację MOP kategorii III (stacja paliw, bar, warsztat obsługi samochodowej, parking) i jego połączenia za pomocą wjazdu i wyjazdu wyposażonego w pasy wyłączania i włączania do drogi krajowej Nr 8, z zastrzeżeniem, że drogę Nr 8 należy traktować jako przyszłą drogę ekspresową. Skarżący wskazywali, że realizując inwestycję na podstawie wymaganych decyzji wybudowali wjazd i wyjazd na drogę krajową Nr 8 zgodnie z parametrami obowiązującymi dla dróg ekspresowych, co zostało potwierdzone protokołem odbioru robót, dokonanego z udziałem przedstawicieli GDDKiA w dniu 19 marca 2004 r., a następnie pozwoleniem na użytkowanie udzielonym decyzją WINB z dnia 26 maja 2004 r. Przyjęta w projekcie rozbudowy drogi krajowej likwidacja bezpośredniego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości skarżących uniemożliwi dalsze prowadzenie stacji paliw i obiektów towarzyszących przystosowanych do obsługi ruchu kołowego i pasażerskiego występującego na drodze krajowej. Ubocznie skarżący podnosili, że jednocześnie do innych podobnych obiektów pozostawiono zjazdy z przedmiotowej drogi krajowej. Do tych okoliczności organy obu instancji nie odniosły się merytorycznie, a w szczególności nie wyjaśniły jakie względy zadecydowały o likwidacji bezpośredniego dostępu do nieruchomości skarżących, skoro wcześniej na etapie planowania lokalizacji i budowy tego przedsięwzięcia uwzględniono parametry obowiązujące dla drogi ekspresowej, a więc takie jakie odpowiadają rozbudowywanej drodze krajowej. Zaznaczyć należy, że mimo konkretnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących, organy w uzasadnieniach wydanych decyzji odniosły się do nich ogólnikowo, bez rozważenia ich istoty. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły podstawowe zasady ustanowione przepisami art. 7 i 8 k.p.a. Niewątpliwie w okolicznościach konkretnej sprawy organy administracji powinny bardziej wnikliwie rozważyć czy warunki udzielonego pozwolenia na budowę uwzględniają w sposób wystarczający interes skarżących. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji miały one obowiązek ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymagania nie tylko z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz również te wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodać również trzeba, że obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych z decyzją lokalizacyjną wymagał uwzględnienia, zgodnie z pkt 7 decyzji, wszelkich warunków i norm dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę właściwe organy zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanych należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, natomiast regulacja art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego precyzuje jedynie jakich sprawdzeń obowiązkowych musi dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle wymienionych przepisów rzeczą organów orzekających było więc wyjaśnienie możliwych wariantów połączenia z droga krajową obiektu, w którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą. Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpatrywanej sprawie powinna być uwzględniona regulacja § 112 ust. 1 i § 113 ust. 2 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wymienione przepisy przewidują lokalizowanie określonych obiektów (MOP) na drodze klasy S, a więc ekspresowej, co zupełnie zostało pominięte przy rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji. Z niezrozumiałych też względów tego zasadniczego zagadnienia nie dostrzegł również autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że unormowanie tego przepisu oznacza, że w niniejszym przypadku inwestor realizujący przebudowę drogi krajowej ma obowiązek przebudowy wjazdu i wyjazdu z nieruchomości skarżących. Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się do regulacji prawnych dotyczących zarówno zjazdu, jak i wyjazdu z drogi oraz wjazdu na drogę, co miało uzasadnienie w świetle argumentacji przedstawionej przez organy administracji i skarżących, ale też wynikało z dokumentacji dotyczącej obiektu drogowego zrealizowanego przez skarżących. Mianowicie w poszczególnych dokumentach (opinie, decyzje, protokół) zamiennie posługiwano się pojęciami "wyjazd, wjazd" oraz "zjazd, wyjazd", przy czym rozbieżności tej organy obu instancji nie wyjaśniły, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę w zakresie stanu prawnego rozpatrywanej sprawy. Z tych wszystkich względów prawidłowe było orzeczenie Sądu Wojewódzkiego o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. W konsekwencji, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddaleniu podlegały obie skargi kasacyjne.