I OSK 1422/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1781/10 w sprawie ze skargi M. P. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od M. P. i J. L. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 marca 2011r. (sygn. akt I SA/Wa 1781/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi M. P. i J. L., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania gruntu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. J. L. i M. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przekazaniu na rzecz Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w L. przy ul. D. [...] o powierzchni [...] ha. Jednocześnie, Stowarzyszenie R. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w w/w postępowaniu - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda L. - decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L., wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców (art. 28 k.p.a.). Decyzja tą została doręczona również, Stowarzyszeniu. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc m.in., iż organ wojewódzki winien rozstrzygnąć sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w drodze postanowienia - wydanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. - a ponadto zauważył, że jeżeli orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, adresatami takiej decyzji są wyłącznie wnioskodawcy. Wystąpienie zaś organizacji społecznej mogłoby być w takim wypadku rozpatrywane wyłącznie jako żądanie wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Rozpatrując zatem sprawę po raz kolejny, Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r. a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] - odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia R. do udziału w tym postępowaniu. Od w/w decyzji J. L. i M. P. złożyli odwołania a Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie organu wojewódzkiego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w/w postanowienie Wojewody L. oraz odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. i jednocześnie, w tej samej dacie, wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podniósł, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159), zgodnie z którym tereny państwowe mogły być przekazane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym – w użytkowanie wieczyste. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej, wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Organ wyjaśnił przy tym, że w aktualnym stanie prawnym oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd nie stanowi przeszkody do zwrotu tej nieruchomości - w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 138 ust. 1 w/w ustawy). Zdaniem Ministra, jako że decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd pozostaje bez wpływu na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, którym służyłoby roszczenie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego następca prawny nie jest legitymowany, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji administracyjnej w przedmiocie oddania w użytkowanie osobie trzeciej gruntu, którego własność utracił. Na wyżej przedstawioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. L. i M. P. zarzucając jej naruszenie: art. 7, 11, 28 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi akcentowano również, iż do dnia wydania zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury nie rozpatrzył zażalenia Stowarzyszenia R. na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania prowadzonego z wniosku skarżących w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. uczestnik postępowania - Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w W., Oddział Regionalny w L. również wnosiła o oddalenie skargi prezentując stanowisko zbieżne z prezentowanym przez organ. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] marca 2011 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że J. L. wystąpiła w miesiącu styczniu 2011 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] listopada 1954 r. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższa, podniesiona na rozprawie okoliczność miała znaczenie w sprawie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał postanowienie jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że dopóki postanowienie nie zostanie doręczone lub ogłoszone, nie wchodzi do obrotu prawnego, co z kolei sprowadza się do tego, że jest aktem administracyjnym nie wywierającym skutków prawnych. Dopiero uzewnętrznienie postanowienia stwarza wobec strony nową sytuację procesową i od tego momentu wiąże organ administracji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarówno decyzja Ministra Infrastruktury nr [...], jak i postanowienie nr [...] wydane zostały w tej samej dacie, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. i dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana przedwcześnie, czym organ ten naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd polecił, by Minister, wydając ponownie rozstrzygnięcie, ustosunkował się dodatkowo w jego treści, co do kwestii pozycji organizacji społecznej w niniejszym postępowaniu, mając na uwadze, że tak naprawdę postępowanie to nie zostało w ogóle rozpoczęte ponieważ odmówiono jego wszczęcia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 110 i 126 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nie jest związany własnym rozstrzygnięciem między jego wydaniem a doręczeniem stronie, -) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a., przez przyjęcie, że kwestia rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku podmiotów nie mających przymiotu strony. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe przepisy określają zatem zarówno obowiązek organu doręczenia postanowienia stronie, jak też skutki doręczenia decyzji stronie. Nie sposób jednak przyjąć, że postanowienie może być uznane za wydane dopiero z chwilą doręczenia go stronie, gdyż pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa. Przyjęcie za słuszne przeciwnego stanowiska – jak wywodził skarżący kasacyjnie - prowadziłoby do sytuacji, w których rozstrzygnięcia dotyczące więcej niż jednej strony miałyby więcej niż jedna datę wydania - zależną od daty doręczenia. W skrajnych zatem przypadkach jedna decyzja mogłaby posiadać nawet kilkaset dat wydania. Wówczas powstałby kolejny problem dotyczący ustalenia, czy organ wydał decyzję zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie jej wydania. Akcentowano zatem, iż z zasady związania organu administracji publicznej własnym rozstrzygnięciem wynika, że rozstrzygnięcie takie nie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania rozstrzygnięcia mamy zatem do czynienia z wydaniem orzeczenia w sensie procesowym, co oznacza że postanowienie istnieje, a dzień wydania aktu jest miarodajny dla oceny jego podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania orzeczeniem rozciąga się zatem także na okres między wydaniem rozstrzygnięcia a jego doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jego zmienić. Zwracano także uwagę, że wniosek organizacji społecznej z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczył merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...].12.1984 r., natomiast toczące się przed organami administracji postępowanie odnosiło się wyłącznie do badania formalnych podstaw wszczęcia takiego postępowania z wniosku skarżących. W konsekwencji, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji "D.", gdyż takie postępowanie nie toczyło się przed organami. W związku z powyższym, Minister podkreślał, iż zachodziła w tym przypadku konieczność rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej jako wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...].12.1984 r., co zostało uczynione. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a w zw. z art. 110 i 126 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 31 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a. i z zarzutami tymi należy się zgodzić. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a., Sąd może uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie poprzez uchylenie zaskarżonego aktu jedynie w przypadku, gdy akt ten narusza przepisy postępowania (w inny sposób niż przewiduje to art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a.), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zatem na tej podstawie wyrok, Sąd winien wykazać owo prawdopodobieństwo oddziaływania stwierdzonych naruszeń proceduralnych na wynik rozstrzygnięcia danej sprawy. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że określenie: "istotny wpływ" oznacza w tym przypadku z reguły sytuację, w której, gdyby nie doszło do naruszeń proceduralnych, to z najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o całkiem odmiennej treści. W analizowanej sprawie Wojewoda L. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] o przekazaniu na rzecz Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w L. przy ul. D. [...] o powierzchni [...] ha, na wniosek J. L. i M. P., z uwagi na brak interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) wnioskodawców w tym postępowaniu. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił natomiast, w czym upatrywał wpływ na wynik w/w rozstrzygnięcia okoliczności, że w dacie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury o utrzymaniu w mocy wspomnianej wyżej decyzji organu wojewódzkiego, organ centralny wydał również postanowienie o odmowie wszczęcia tego rodzaju postępowania z urzędu, gdyż w ten sposób zinterpretował wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem stron. Takiego również wpływu nie można wywnioskować z akt sprawy. Skoro bowiem z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpiły osoby, które zarówno w dacie składania wniosku, jak i w dacie orzekania, nie legitymowały się żadnym prawem do gruntu, będącego przedmiotem decyzji objętej wnioskiem, to brak było podstaw do inicjowania z tego powodu żądanego postępowania. Podkreślić też należy, że okoliczność, iż w miesiącu styczniu 2011 r. (a zatem po upływie pół roku od dnia wydania zaskarżonej decyzji ) J. L. i M. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – nie miało w tym przypadku żadnego znaczenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd ocenia ją bowiem wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organ. Trafnie również akcentowano w skardze kasacyjnej, że wniosek Stowarzyszenia R. z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczył merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] grudnia1984 r., natomiast toczące się przed organami administracji postępowanie odnosiło się wyłącznie do badania kwestii formalnych, warunkujących podstawę wszczęcia takiego postępowania z wniosku J. L. i M. P. Z uwagi zaś na fakt, że postępowanie to nie zostało w ogóle wszczęte, nie było też możliwe rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w nim organizacji "D.". Z tej przyczyny Minister wniosek organizacji społecznej zinterpretował jako sygnał do rozważenia możliwości wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a ponieważ nie znalazł uzasadnionej do tego przyczyny, dał temu wyraz w treści postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. W zaistniałym stanie faktycznym nie bardzo wiec wiadomo, dlaczego Sąd Wojewódzki przyjął, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana (cyt.) "przedwcześnie, czym organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zasadnie również autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, iż narusza on art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 110 i 126 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nie jest związany własnym rozstrzygnięciem między jego wydaniem a doręczeniem stronie. Z treści art. 110 k.p.a. wynika, że ustawodawca rozróżnia zarówno fakt wydania decyzji jak i jej doręczenia, co – po myśli art. 126 k.p.a. - dotyczy również postanowienia. Data doręczenia decyzji (postanowienia) lub ogłoszenia powinna być przy tym traktowana tak samo jak data wydania decyzji, to jest miarodajna dla oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy podlegającej załatwieniu przez organ administracyjny (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Komentarze Kodeksowe – Kodeks Postępowania Administracyjnego, wyd. C.H. BECK Warszawa 2011 str. 444). . Przyjęcie za słuszne przeciwnego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w których rozstrzygnięcia dotyczące więcej niż jednej strony miałyby więcej niż jedną datę wydania - zależną od daty doręczenia. Z chwilą podpisania rozstrzygnięcia następuje zatem wydanie orzeczenia w sensie procesowym, co oznacza że rozstrzygnięcie to istnieje i nie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki zatem ponownie oceni, czy zaskarżona decyzja była legalna, mając na uwadze stan faktyczny, w jakim została ona wydana oraz rozważy, czy fakt wydania - w dacie orzekania o wniosku J. L. i M. P. - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu w związku z wnioskiem Stowarzyszenia "D." o dopuszczenie do udziału w sprawie, która miała być zainicjowana wnioskiem w/w osób, istotnie naruszało prawo tak, że uzasadnione było uchylenie wspomnianej decyzji. Z tych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy procesowej.