I OW 194/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. W dniu 13 grudnia 2010 r. (data stempla pocztowego) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta C., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w sprawie z wniosku bezdomnego D. B. o ustalenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej, poprzez wskazanie, że właściwym dla rozpatrzenia wniosku jest Prezydent miasta K. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], przekazał on wniosek D. B. o ustalenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z właściwością, do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył D. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., i przekazało do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że D. B. nie jest osobą bezdomną. Wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przebywa on z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy C. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C., jako położony w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku. Na powyższe postanowienie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienie Burmistrza miasta C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to Sąd postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/G1 828/10, odrzucił skargę z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. nie zgadza się ze wskazanym wyżej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., dlatego też złożył niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wskazał, że D. B okresowo przebywa w placówce dla osób bezdomnych prowadzonej przez Chrześcijańską Misję [...] oddział w C. Jednak – zdaniem Kierownika wskazanego wyżej Ośrodka – placówki dla osób bezdomnych nie powinny być traktowane jako swego rodzaju "domy", przede wszystkim z uwagi na fakt, że pobytu w nich strony nie mogą dowolnie planować i kształtować. Warunki zaś, w jakich zamieszkują bezdomni, to jest wieloosobowe pokoje dzielone z odgórnie przydzielonymi osobami nieznajomymi, wspólne kuchnie, łazienki dalekie są od przyjętego rozumienia słowa dom. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. podniósł także, iż wprawdzie art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) sugeruje, że zwrotem definiowanym w przepisie, do którego ustawodawca odsyła jest "lokal mieszkalny", to jednak definicji takiej nie da się odnaleźć w ustawie o ochronie praw lokatorów. O lokalu mieszkalnym mówi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), zgodnie z którym samodzielny lokal musi być wydzielony, i to za pomocą trwałych ścian. Oznacza to – zdaniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. – że ściany muszą mieć odpowiednią grubość i być sporządzone z właściwych materiałów budowlanych. Nie mogą to być zatem ściany prowizoryczne, oddzielone drzwiami, choćby nawet na stałe zamkniętymi. W związku z tym, zdaniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., pobyt w placówce dla osób bezdomnych z uwagi na jej charakter, rozwiązania organizacyjne i funkcjonalne oraz w świetle definicji "lokalu mieszkalnego", zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, nie może być uznany za zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. wskazał, że właściwym do rozpatrzenia wniosku D. B. jest Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w C., za czym przemawia fakt, że przebywa on na terenie Miasta C. od pierwszego kwartału 2010 r., jest objęty opieką medyczną w C. oraz jest zarejestrowany w tamtejszym Powiatowym Urzędzie Pracy. Również z oświadczeń D. B. wynika, że przebywa on na terenie miasta C. z zamiarem stałego pobytu. Wskazano, że jest on zameldowany na pobyt czasowy w Hotelu dla osób bezdomnych [...] w C., zaś z rodziną nie utrzymuje żadnego kontaktu i nie chce wracać do swego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Według jego deklaracji, z K. – poza istniejącym obowiązkiem alimentacyjnym – nie łączą go już żadne więzy. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nie zgodził się ze stwierdzeniem Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., że fakt czasowego przebywania D. B. w placówce dla osób bezdomnych ([...]) świadczy o jego bezdomności w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy nie jest zatem lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, takie, jak na przykład internat, pensjonat, hotel, dom wypoczynkowy, czy też inny lokal przeznaczony do celów turystycznych, bądź wypoczynkowych. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. stwierdził, że hotel dla osób bezdomnych [...] w C., w którym przebywa D. B., służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i może mieć charakter długotrwały. Tym samym nie może być traktowany jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, spełnia bowiem inną rolę, niż internaty, bursy, czy hotele. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OW 93/07. W związku z tym Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. stwierdził, że aktualnie centrum aktywności życiowej D. B. jest skoncentrowane w C., co oznacza, że to właśnie miasto jest miejscem jego zamieszkania, zgodnie z art. 25 K.c. W dniu 28 lutego 2011 r. do akt niniejszej sprawy wpłynął wniosek Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta C. o przeprowadzenie dowodu z pisma Urzędu Miasta K,, Wydziału Budynków i Dróg [...] na okoliczność, że D. B. nie ma zamiaru stałego pobytu w Gminie C. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że obecnie D. B. mieszka u kolegi w C., ul. [...]. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. podniósł, że D. B. w czerwcu 2010 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta K., który to wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Spełnione zatem zostały przesłanki do uznania wnioskodawcę za mieszkańca gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, a więc zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z istoty sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego wynika, że musi on mieć miejsce pomiędzy co najmniej dwoma organami, które odmawiają załatwienia danej sprawy bądź uważają, że są właściwe jednocześnie do załatwienia tej sprawy. Postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych wszczynane jest na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie natomiast z art. 22 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., z wnioskiem o rozstrzyganie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona oraz organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze. W niniejszej sprawie natomiast Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta C., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w sprawie z wniosku D. B. o ustalenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) w rozumieniu tej ustawy przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu niniejszej ustawy nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Hotel dla osób bezdomnych [...] w C. służy między innymi do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jednocześnie nie może być traktowana jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Wobec tego nie zachodziły podstawy do uznania D. B. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co sugeruje we wniosku Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C. Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W niniejszej sprawie – jak z jej akt wynika – D. B. w czerwcu 2010 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu z zasobu mieszkaniowego miasta K. i wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie. Oznacza to, że bez wątpienia D. B. chce na stałe przebywać na terenie miasta K. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W niniejszej spawie przepis ten wskazuje więc na właściwość Prezydenta Miasta K. do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.