VII SA/Wa 2286/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Prezydent [...] [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił B[...] [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obręb [...] - obiekt, nr [...] obręb [...] i nr [...], obręb [...] - infrastruktura techniczna, nr [...] obręb [...] - kabel teletechniczny przy ul. [...] oraz [...] w [...]. Wojewody [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], uchylił ww. decyzje Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na ww. terenie i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] utworzonych z działki [...] obręb [...]' nr [...] obręb [...] i nr [...] i [...] obręb [...] - infrastruktura techniczna, nr [...] obręb [...] - kabel teletechniczny przy ul. [...] oraz ul. [...] w [...] dla B[...]. z siedzibą przy ul. [...] w [...]., zgodnie z zatwierdzonym projektem. W stosunku do decyzji Wojewody [...], wszczęte zostało nastepnie postępowanie nieważnościowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjąmi z dnia [...] października 2001r. i [...] lutego 2002r. Odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzje w postępowaniu nieważnościowym nie były przedmiotem kontroli sądowej. Postepowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r, zostało nastepnie z urzedu wznowione. Po wznowieniu postepowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., znak [...], uchylił własną decyzje z dnia [...] maja 2000r., uchylił decyzje prezydenta [...] z [...] marca 2000r.,i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wskazał na nową okoliczność, jaką było ujawnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy w Krakowie z z dnia 16 marca 1999r., sygn. akt IISA/KR 2498/98 o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] października 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowego Kolegium odwolawczego w [...],. Fakt ten nnie był znany Wojewodzie [...] w czasie wydawania decyzji z dnai [...] maja 2000r., a inwestor legitymowal się. decyzją w sprawie warunków zabudowy. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja z dnia [...] lipca 2005r., znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 wrzesnia 2009r., w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 916/09 uchylił opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnai [...] lipca 2006r., wskazując na istotne w postępowaniu wznoiweniowym terminy wynikające z przepisu art. 145 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r., w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz stwierdził, że decyzja ta zapadła z n aruszeniem przepisu art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane . Wskazać należy, że w związku z kolejnym wnioskiem M. M., K. M., M. R., W. R., L. G., I. B., J. B., E. W., T. W., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r., znak [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. a następnie organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2005r., znak [...] utrzymał w mocy wcześniejsze własne rozstrzygnięcie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/09 – oddalił skargę na ww. decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił , że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego była uzasadniona, gdy zważyć, że takie nadzwyczajne postępowanie w stosunku do decyzji pozwolenia na budowę było już prowadzone Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] października 2001r. i [...] lutego 2002r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r. W tych warunkach do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek z dnia [...] lutego 2010 r., w którym M. M. K. M., M. R., W. R., L. G., B. S., J. S., B. M. – K., I. B. oraz J. B., dochodzili stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, postępowanie na ww. wniosek i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak; [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]. Dla oceny prawidłowości kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji należy zbadać, czy organ słusznie stwierdził, że badana decyzja organu wojewódzkiego nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że składając w dniu [...] czerwca 1999 r. wniosek o pozwolenie na budowę B[...]., zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przedłożyła projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami, a w szczególności przedstawiła decyzję Prezydenta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], znak: [...], oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...]. W tych warunkach .decyzja Wojewody [...] z dnia [...]maja 2000 r., znak: [...] odpowiadała przepisom prawa, nie była dotknięta żadną z wad określonych w przepisie art. 156 § k.p.a. Zdaniem organu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własne rozstrzygniecie z dnia [...] października 2001 r. znak: [...], dokonał słusznej oceny decyzji organu wojewódzkiego. W toku postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz innych przepisów proceduralnych. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, ani nie jest obarczoan innymi wadami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc sie do wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niewazności decyzji, wskazał, że zarzuty w nim zawarte dotyczą przesłanek właściwych dla procedury wznowieniowej, a nie postępowania nieważnościowego. We wniosku o stwierdzenie nniewazności decyzji , skarżacy powołali sie na okoliczność, że wniosek B[...]o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] czerwca 1999 r. - po wstrzymaniu, na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt II.S.A./Kr/2498/98, wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], znak: [...], co oznacza, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], naruszyła obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dacie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zgromadzonym wówczas materiale dowodowym nie było dokumentu wskazującego na wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...]. Okoliczność ta wyszła na jaw dopiero w 2004 r. i stanowiła podstawę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...]z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. M. M., K. M., M. R., W. R., I. B. oraz J. B., wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie podkreślił , że analiza sprawy nie wykazała, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] (odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...] nie jest obarczona wadami nieważnościowymi w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a. . Organ podkreślił, iż zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczą, podobnie jak wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, przesłanek wznowieniowych. Wojewoda [...] o wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Kr/2498/98, wstrzymującego wykonanie decyzji SKO w [...] z dnia [...]października 1998 r., znak: [...], dowiedział się w listopadzie 2004 r. (protokół z przyjęcia interesanta – M. M., sporządzony w dniu [...] listopada 2004 r., co skutkowało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]. Fakt wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], nie był znany Wojewodzie [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...]. Powyższe wynika również z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], jak i ze zgromadzonej dokumentacji. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. wniósł M. M. dochodząc uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzajacej ją decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak całościowego ustosunkowania się do treści zarzutów będących podstawą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz "wybiórcze" traktowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie ma pokrycia w aktach sprawy. Wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonowało do dnia 20 listopada 2000r. i wygasło w wyniku postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie o umorzeniu postępowania sądowego (strony cofnęły skargę). Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora w dniu [...] czerwca 1999 r., a zatem po wstrzymaniu przez Sąd wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że zarówno decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...], znak: [...], jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., znak: [...], naruszyła obowiązujący w dacie jej wydania przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżaccego, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2000r.naruszył prawo, albo posiadając wiedze o wstrzymaniu wykonania o warunkach zabudowy, albo nieposiadając tej wiedzy a nie zawiadamiając własciwych organów o tym fakcie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Podkreślenia wymaga to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem, tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja objętą kontrola w postępowaniu nieważnościowym była decyzja, która zapadła także w takim postępowaniu. W niniejszym postępowaniu wszczęto postępowanie i wydano zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzje w odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002r., utrzymującej w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r., w przedmiocie opisanego wyżej pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji zgłoszonej do kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, czyli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, byłoby ustalenie jednej z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. W szczególności taką przesłanką, byłoby ustalenia, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał w sposób prawidłowy, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu przepisu art.. 156 k.p.a.. Należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, bowiem, że w dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wstrzymana jej wykonalność nie była znana organowi. Okoliczność ta po ujawnieniu stanowiła przesłankę wznowieniową, na tej podstawie doszło do wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Należy podkreślić, że inwestor dysponował decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jej okresowe wstrzymanie wykonania i powrót do obiegu świadczą o tym, że decyzja pozwolenia na budowę odpowiada prawu, bowiem zapadła po uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy, jaka ostatecznie pozostała w obrocie prawnym. Wydanie decyzji pozwolenia na budowę nawet w czasie okresowego wstrzymania wykonalności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi o wadzie nieważnościowej decyzji pozwolenia na budowę, bowiem nie doszło do skutków takich, które uzasadniałyby wyeliminowane decyzji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)