I OSK 2127/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2288/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2288/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nieruchomość położona w obrębie [...] Z. gmina B., oznaczona jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha., nr [...] o powierzchni [...] ha., nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta B. w ciągu drogi krajowej nr [...] P. W. (od km [...] do km [...]). Działając na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r., Wojewoda Ł. wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję nr [...], w której orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości opisanej na wstępie nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności w kwocie po [...] zł. dla każdego z jej dotychczasowych współwłaścicieli w osobach K. B. i K. B., zobowiązując jednocześnie inwestora do wypłaty w/w odszkodowania. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. domagał się przyznania - w ramach odszkodowania - nieruchomości zamiennej, wskazując na działkę nr [...], należącą do Skarbu Państwa. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wyjaśnił, że - w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie więc z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Termin ten nie może być zaś krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, organ odwoławczy stwierdził, że wskazane wyżej wymogi zostały w tym przypadku spełnione. Wobec bowiem braku odpowiedzi na ofertę inwestora z dnia [...] stycznia 2009 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił w dniu [...] kwietnia 2009 r. z wnioskiem o wywłaszczenie. Pismem zaś z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda Ł. wyznaczył stronom ostateczny termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, która nie została zawarta, co w konsekwencji spowodowało, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda Ł. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W toku tego postępowania – jak wywodził organ - została przeprowadzona w dniu [...]grudnia 2010 r. rozprawa administracyjna, w której wzięły udział strony i rzeczoznawca majątkowy. Minister wyjaśnił w tym miejscu, że na zlecenie Wojewody Ł. został opracowany operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., która określiła wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Z operatu szacunkowego wynikało, że wyceniane działki stanowiły pastwiska trwałe piątej klasy bonitacji a wg postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy B., zmienionego Uchwałą Rady Gminy B. Nr XXX/218/2002 z dnia [...] kwietnia 2002 r., znajdowały się one na terenie oznaczonym symbolem 01TDK, przeznaczonym pod pas obwodnicy miasta B. w ciągu drogi krajowej nr [...] W. P. – W.. Na potrzeby niniejszej wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonała zatem analizy cen transakcji gruntami nabywanymi na cele budowy obwodnicy B. (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) a wartość drzewostanu na działkach oznaczonych numerami: [...], [...]. [...] i [...] oszacowała według wartości surowca drzewnego możliwego do pozyskania z tych drzew posługując się metodą tabelaryczną uproszczoną. Ostatecznie więc wartość przedmiotowej nieruchomości wraz z jej częściami składowymi określona została na łączną kwotę w wysokości [...] zł. i w tej wysokości Wojewoda Ł. ustalił należne odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, dotyczącego przyznania – w ramach należnego odszkodowania - nieruchomości zamiennej, Minister Infrastruktury przytoczył treść art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że stronie postępowania przysługiwało w tym przypadku jedynie prawo do przyjęcia lub odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast a nie miała ona roszczenia o jej przyznanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nieruchomość położona w obrębie Z., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha nie mogła w tej sprawie stanowić gruntu zamiennego, gdyż będąc własnością Skarbu Państwa, pozostawała w użytkowaniu Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w P., a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie miała w stosunku do niej prawa trwałego zarządu. Na wyżej przedstawioną decyzję K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 131 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Analizując stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, Sąd ustalił, że w toku postępowania wywłaszczeniowego organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych( Dz. U. t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. - co wynikało z treści art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80. poz. 721 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154 poz. 958). Prawidłowo również – zdaniem Sądu – dokonano ustalenia przysługującego byłym właścicielom wywłaszczanej nieruchomości odszkodowania. Nastąpiło to zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (według stanu faktycznego nieruchomości istniejącego na gruncie w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej), szacując grunt przeznaczony pod drogi publiczne w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a więc z zachowaniem reguł określonych w 154 ust. 1 ustawy gruntowej i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy spełniał zatem wymogi z art. 156 ust. 3 i 4 w/w ustawy i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Dokonując oceny zarzutów zawartych w skardze, Sąd Wojewódzki uznał je za bezzasadne. Przede wszystkim Sąd podkreślił, że na rozprawie administracyjnej K. B. złożył wniosek o przyznanie – tytułem odszkodowania - nieruchomości zamiennej, ale K. B. sprzeciwiła się temu wnioskowi. Ponadto, Sąd Wojewódzki podkreślił, że art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wprawdzie, w ramach odszkodowania, przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, ale zastosowanie tej formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. W związku z powyższym nie było w tym wypadku potrzeby, wyjaśniania statusu prawnego działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], gdyż przepisy ustawy nie zobowiązują organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego a to art. 131 pkt 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie jako uzasadnionej argumentacji, że brak trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości o numerze [...], położonej w Z. dyskredytuje ją jako nieruchomość zamienną w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem art. 131 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa". Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Wojewoda Ł. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowych, nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa co uprawnia do stwierdzenia, że nieruchomość ta mogłaby stanowić grunt zamienny w rozumieniu przepisów powołanej; 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 134 P.p.s.a. w zw. "145 § 1 pkt. c P.p.s.a." w związku z art. 7, 8, 77 k.p.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie przez organy materiału dowodowego i poprzestanie na stwierdzeniu, że brak jest obowiązku organu do przyznania nieruchomości zamiennej na podstawie art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co zwalnia organy z przeprowadzenia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia stanu prawnego działki wskazanej przez skarżącego jako możliwej do stanowienia nieruchomości zamiennej i uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy odmowie przyznania nieruchomości zamiennej, w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi przepisami organ w każdej indywidualnej sprawie, nawet w sytuacji gdy jest uprawniony do wydania decyzji uznaniowej, jest obowiązany do wyjaśnienia przesłanek jakimi się kierował. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i (cyt.) "przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi" do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w toku całego postępowania skarżący wskazywał, iż dla niego funkcja odszkodowawcza zostanie spełniona tylko w przypadku przyznania nieruchomości zamiennej a ponadto została określona przez skarżącego konkretna nieruchomość, która mogłaby stanowić odpowiednią działkę zamienną będącą własnością Skarbu Państwa. K. B. nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że brak związania organu wnioskiem strony o przyznanie działki zamiennej, uzasadniał brak potrzeby szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy odmowie przyznania nieruchomości zamiennej. Takie stanowisko – jego zdaniem - naruszało art. 131 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a podjęta w ten sposób decyzja miała charakter dowolny. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 131 pkt. 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami poprzez przyjęcie, że brak trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do nieruchomości o numerze [...] położonej w Z. dyskredytuje ją jako nieruchomość zamienną w niniejszej sprawie oraz zarzutu naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci 134 P.p.s.a. w zw. "145 § 1 pkt. c P.p.s.a." w związku z art. 7, 8, 77 k.p.a oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego i poprzestanie na stwierdzeniu, że ponieważ brak było w tym przypadku obowiązku organu do przyznania nieruchomości zamiennej na podstawie art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to tym samym organ był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia stanu prawnego działki wskazanej przez skarżącego jako możliwej do stanowienia nieruchomości zamiennej. Zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione. Zaznaczyć przy tym wypada, że ponieważ przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze procesowym były ściśle powiązane z problematyką prawnomaterialną, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. Zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu nieruchomości lub z zasobu nieruchomości samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Przepis ten jednak nie był w przedmiotowym stanie faktycznym podstawą rozstrzygnięcia a zatem nie mógł zostać naruszony poprzez jego błędną wykładnię. Odszkodowanie za wywłaszczenie gruntu położonego w obrębie [...] Z. gmina B., a oznaczonego jako działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], zostało bowiem przyznane dotychczasowym właścicielom w osobach K. B. i K. B. w formie wypłat pieniężnych. Jak wskazuje na to treść zarzutów o charakterze procesowym, istota sporu zaistniałego w tej sprawie sprowadzała się natomiast do oceny, czy w sytuacji orzekania o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości, jej właściciel ma prawo domagać się przyznania mu – tytułem odszkodowania – nieruchomości zamiennej a zatem, czy nieuwzględnienie tego rodzaju wniosku, stwarza po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) i właściwego umotywowania rozstrzygnięcia, to jest uwzględniającego zasady procedury administracyjnej (art. 7 i 8 k.p.a.). W związku z powyższym należy wyjaśnić, że w myśl art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Regulacja ta oznacza zatem, że choć strona może wystąpić z inicjatywą przyznania jej nieruchomości zamiennej, nie przysługuje jej jednak w tej materii żadne roszczenie. Nadmienić w tym miejscu trzeba, że powyższa regulacja odbiega zdecydowanie od unormowania, które zawierała poprzednia ustawa gruntowa. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm. ) stanowił bowiem, że właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości należy w miarę możliwości przyznać z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na jego żądanie, tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Zatem nie ulega wątpliwości, że pod rządem dawnego prawa, osoba wywłaszczana była uprawniona do domagania się – tytułem odszkodowania za nieruchomość – przyznania jej innej nieruchomości, zamiennej a w przypadku braku możliwości uwzględnienia tego rodzaju żądania, organ był obowiązany wykazać powyższy "brak możliwości" w tym zakresie. Aktualnie natomiast organ nie jest związany stanowiskiem strony i do jego uznania ustawodawca pozostawia możliwość zastosowania tego rodzaju rozliczenia z osobą wywłaszczaną. Były właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości ma wiec jedynie prawo do wyrażenia zgody na taką formę odszkodowania, albo może się jej sprzeciwić. Nie przysługuje mu jednak – jak poprzednio – prawo domagania się od organu zastosowania takiej formy odszkodowania. Z tego powodu organ nie ma też obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i wyjaśniania, czy proponowana przez stronę działka mogłaby – w konkretnym przypadku – stanowić nieruchomość zamienną, w rozumieniu art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym okoliczność, że Wojewoda Ł. nie uwzględnił propozycji K. B. i nie przyznał należnego mu odszkodowania za wywłaszczane działki w formie nieruchomości zamiennej (działka nr [...]), informując jedynie, że na działce tej jest ustanowiony trwały zarząd na rzecz Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych w P., nie dowodziło, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy procedury administracyjnej ( art. 7, 8 i 77 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi strony na decyzję Ministra Infrastruktury, utrzymującą w mocy decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, nie stanowiło naruszenia przepisów art. 134 i 141 § 4 P.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. ( omyłkowo określonego w skardze kasacyjnej jako "145 § 1 pkt c" P.p.s.a. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.