II SAB/Wa 369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania z dnia w [...] listopada 2001 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. A. C., zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odwołaniu jej z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wniosku, wskazała na art. 157 § 1 kpa, z którego wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przypadkach określonych w przepisie art. 156 kpa – w tym przypadku jest organ, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia jej nieważności lub odmowy takiego stwierdzenia, co następuje w drodze decyzji. Dalej wniosła o wydanie zaświadczenia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności powołała art. 156 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana w taki sposób, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Dalej wskazała, że w sprawie o odwołanie złożyła wniosek o odwołanie jej z tej funkcji z dniem [...] listopada 2001 r. Wniosek w tej postaci nie został zrealizowany, a innego nie składała. Rezygnacja nie została przyjęta jak we wniosku, a więc odwołanie nastąpiło bez podstawy formalno-prawnej. W konkluzji wniosku podkreśliła, że wydanie decyzji, będzie – w przypadku decyzji dla niej niekorzystnej – otwierało drogę do sądu. W piśmie z dnia [...] września 2010 r. organ udzielił A. C. odpowiedzi, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Prezes Rady Ministrów na wniosek kolegium odwołuje członka kolegium, gdy członek kolegium złoży rezygnację ze stanowiska. Stosownie zaś, do treści art. 10a pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 członkostwo w kolegium ustaje z powodu odwołania, a ustanie członkostwa wskutek odwołania jest podstawą rozwiązania stosunku pracy etatowego członka kolegium. Dalej podał, że Prezes Rady Ministrów dokonał odwołania z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wobec złożonej rezygnacji (pismo z dnia [...] października 2001 r.). Wyjaśnił, że odwołanie z funkcji etatowego członka kolegium ma charakter oświadczenia woli, zaś w zakresie składania oświadczeń woli, nieuregulowanym w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Aby odwołanie nie było skuteczne, konieczne jest jego cofnięcie, a do ważności cofnięcia odwołania danej osoby przez Prezesa Rady Ministrów z funkcji członka kolegium potrzebne jest wycofanie przez Prezesa kolegium wniosku o odwołanie. W przedmiotowej sprawie członkostwo ww. ustało z dniem [...] listopada 2001 r. zatem cofnięcie odwołania jest bezprzedmiotowe. Swoje stanowisko A. C. uzupełniła w piśmie z dnia [...] września 2010 r. Podkreśliła, że wniosek o odwołanie złożyła w piśmie z dnia [...] października 2001 r. i dotyczył on odwołania z dniem [...] listopada 2001 r., wobec niezrealizowania wniosku, jej zdaniem, utracił aktualność, czyli wniosku, nie było, a więc nie było "czego" cofnąć. Odwołanie otrzymała w dniu 21 listopada 2001 r., zatem w dniach 15, 16, 17, 18, 19, 20 i 21 listopada 2001 r. wykonywała obowiązki, a więc jej zdaniem odwołanie było bezprawne. Podkreśliła, że nie złożyła wypowiedzenia umowy o pracę, ani zakład pracy nie dokonał rozwiązania z nią stosunku pracy. Stosunek pracy trwa nadal, a wnioskująca jest w gotowości do sprawowania funkcji. Otrzymała dwa świadectwa pracy z datą [...] listopada 2001 r., jedno, że pracuje w charakterze etatowego członka kolegium, a następne że stosunek pracy jako etatowego członka kolegium ustał z dniem [...] listopada 2001 r. Pismem z dnia 18 października 2010 r. A. C. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 157 § 2, 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wniosła o wydanie postanowienia w trybie art. 37 § 1 i § 2 kpa, tj. o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i zażądanie wyjaśnień i ustalenie osób winnych zaniedbań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że odwołanie z funkcji etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ust. 2-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej powołał art. 6 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i wywiódł, że przepisy dotyczące zaskarżania do sądu administracyjnego stosuje się jedynie do postępowania w sprawach o odwołanie prezesa SKO, nie zaś członka kolegium, a nie ma przepisu który pozwalałby na zastosowanie tych regulacji o odwołaniu prezesa do członka SKO. W konkluzji odpowiedzi na skargę podał, że postępowanie dotyczące odwołania członka SKO nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest w nim rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela, przynajmniej bezpośrednio, bowiem postępowanie przed Prezesem Rady Ministrów toczy się z wniosku prezesa kolegium. Wskazał, że aby nie było skuteczne, konieczne jest jego cofnięcie, a do ważności cofnięcia odwołania danej osoby przez Prezesa Rady Ministrów z funkcji członka kolegium potrzebne jest wycofanie przez prezesa kolegium wniosku o odwołanie. W piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. A. C., podtrzymała wnioski zawarte w skardze, a ponadto zakwestionowała prawidłowość doręczenia decyzji o odwołaniu. Wskazała również, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego ani informacji o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Z powyższego wywiodła, że jest to decyzja nieistniejąca, niedoręczona, niewykonalna i zawierająca wady. W konkluzji podkreśliła, że żąda od organu: 1. wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., w przypadku stwierdzenia, że decyzja została stronie doręczona, 2. uznania decyzji za niebyłą oraz niedoręczoną. W piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. dodała, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. otrzymała informację od organu, iż akt odwołania ma formę decyzji na którą każdemu odwołanemu członkowi etatowemu i pozaetatowemu przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując art. 7 ust. 6 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wskazała również na pismo, jakie otrzymała w dniu 16 czerwca 2010 r. z Wydziału Informacji Sądowej NSA, w którym wyjaśniono, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ (art. 157 § 1 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga A. C. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca A. C. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odwołaniu jej z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ zaś załatwił sprawę w formie pisma, w którym poinformował, że odwołanie z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ust. 2-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), wywiódł dalej organ, przepisy zaskarżania do sądu administracyjnego stosuje się jedynie do postępowania w sprawach o odwołanie prezesa SKO, nie zaś członka kolegium, a nie ma przepisu który pozwalał by na zastosowanie tej regulacji o odwołaniu prezesa do członka SKO. W konkluzji wskazał, że postępowanie dotyczące odwołania członka SKO nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym przez organ. Zgodnie z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy, członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 6 cytowanej ustawy, odwołanie członka kolegium następuje na wniosek członka kolegium w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i w razie prawomocnego orzeczenia kary wykluczenia ze składu kolegium przez właściwą komisję dyscyplinarną. Podkreślić należy, że ustawa nie wskazuje organu właściwego do odwołania członka kolegium, a więc zgodnie z ogólną zasadą, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej właściwym dla odwołania, będzie ten sam organ który dokonał powołania, przy zastosowaniu procedury opisanej w art. 6 ust. 4, czyli decyzję o odwołaniu, wraz z uzasadnieniem doręcza się zainteresowanemu. Na decyzję o odwołaniu zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Podobne stanowisko zostało wyrażone w: "Samorząd terytorialny w Polsce" Jan Paweł Tarno, Magdalena Sieniuć, Jerzy Sulimierski, Joanna Wyporska, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 292. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.