IV SA/Po 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. (data wpływu: [...] września 2010 r., dalej – wniosek) skarżący M.P. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w związku z powodzią, która miała miejsce w 2010 r. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z up. Wójta Gminy K., odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w wysokości 4.000,00 zł. Organ wskazał, iż z materiału dowodowego w sprawie wynika, iż: skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy; przed dniem powstania szkód zawarł umowę ubezpieczenia upraw rolnych lub umowę ubezpieczenia zwierząt gospodarskich, obejmującą ochronę ubezpieczeniową co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50% liczby zwierząt gospodarskich; posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 6,48 ha, w tym powierzchnia objęta szkodami wynosiła 6,48 ha; Komisja d/s powodzi powołana przez Wojewodę [...] w protokole w okresie od [...].5.2010 do [...].05.2010 r. wykazała straty spowodowane powodzią w gospodarstwie skarżącego, które w uprawach rolnych wynoszą 87,6% średniej rocznej produkcji. Ponadto organ wskazał, iż: "co najmniej jedna osoba w rodzinie wnioskodawcy nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników na dzień złożenia wniosku (...); wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu do 2010-08-[...], Pani M.B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik". Jako podstawę odmowy przyznania pomocy organ wskazał niespełnienie przesłanek określonych w § 2 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 13.07.2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. 2010/132/889, dalej – rozporządzenie). Od powyższej decyzji odwołał się skarżący pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie przedmiotowej pomocy. W środku odwoławczym zainteresowany podniósł, iż jest rolnikiem od roku 1991, a w momencie wystąpienia szkody w gospodarstwie rolnym był rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż poczyniło w przedmiotowej sprawie następujące ustalenia faktyczne. Skarżący posiada na terenie Gminy K. gospodarstwo rolne o pow. 7,51 ha fizycznych, w tym 6,48 ha użytków rolnych - 1,2460 ha przeliczeniowego (zaświadczenie Urzędu Gminy w K. z dn. [...].09.2010 r.). Powierzchnia objęta szkodami, wyniosła w gospodarstwie skarżącego obszar o pow. 6,48 ha. Komisja ds. powodzi powołana przez Wojewodę [...] w protokole sporządzonym w dniu [...].05.2010 r. wykazała, iż straty spowodowane powodzią wynoszą u odwołującego 87,60 % średniej produkcji rolnej. Z zaświadczenia wystawionego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówka Terenowa w O. z dn. [...].10.2010 r. wynika, iż skarżący podlegał ubezpieczeniom społecznym jako rolnik do dnia [...].08.2010, natomiast M.B. podlega nadal rolniczym ubezpieczeniom społecznym jako domownik. W ocenie Kolegium bezsprzecznym jest, iż w omawianej rodzinie brak osoby posiadającej status rolnika objętego ubezpieczeniem społecznym rolników. Organ wskazał, iż ocenie spełnienia przesłanek uprawniających do otrzymania przedmiotowej pomocy, podlega stan faktyczny istniejący w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy, który złożony został [...] września 2010 r. Wówczas skarżący był rolnikiem, ale nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, gdyż od dnia [...] sierpnia 2010 r. pobiera rentę inwalidzką z KRUS -u. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, iż decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana w wyniku błędnej interpretacji przepisu rozporządzenia, a ponadto podnosząc, że kwestia pobierania świadczenia rentowego nie jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie mu przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszo instancyjną organ powołał art.40 ust.2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz.593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust.2). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r.(Dz.U.Nr 132, poz.889). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art.40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, choć bezspornym jest, iż skarżący odczuł negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była powódź, która miała miejsce w 2010r. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków powodzi, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art.40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (T.j.Dz.U.Nr 98, poz.1071 ze zm.) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Należy wskazać, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art.24 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust.1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art.24 ust.1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą, ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 2010r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez powódź. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art.24 ust.2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu. Powyższa delegacja nie uprawniała natomiast do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis par 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010r. stanowi, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników. Tym samym legislator dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną, zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej, zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin wyłącznie z pracy na roli. Skoro bowiem kryterium to wymaga, aby tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu pozostali jej członkowie mogą podlegać ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana). W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, iż skarżący nie zostanie objęty pomocą społeczną z tego tytułu, bowiem pobiera od dnia [...].08.2010r. rentę inwalidzką z KRUS-u i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. W dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku tj.[...].09.2010r. był rolnikiem, ale nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Podlegał ubezpieczeniom społecznym jako rolnik do dnia [...].08.2010r. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest §2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz.U. Nr 132 poz. 889) w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazać nadto należy, iż celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia, zatem nie ma potrzeby obejmować dodatkowym ubezpieczeniem tych okresów, w których cel zabezpieczenia jest osiągnięty (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.06.1998 r. sygn. akt II AUa 497/98 publ. OSA 1999/1/3). Tym samym okoliczność, że skarżący pobiera rentę inwalidzką z KRUS-u nie oznacza, że nie jest on rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz tylko nie podlega on temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, bowiem cel ubezpieczenia społecznego jaki wynika z tych przepisów został już osiągnięty - skarżący pobiera rentę, co oznacza, że zabezpieczenie to ma zapewnione. Skoro wiec zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, to skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi. Wskazać przy tym należy, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 6,48 ha, a otrzymywana przez niego renta z KRUS jest w niewielkiej wysokości, poniżej minimum socjalnego. Tym samym skutki powodzi niewątpliwie mają wpływ na poziom jego życia oraz funkcjonowanie tego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności organ pomocowy powinien rozważyć rozpatrując wniosek skarżącego, bowiem dokonując rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na złagodzenie skutków powodzi ma daleko większe możliwości uwzględnienia wniosków złożonych przez osoby, które w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego przedmiotową pomocą nie mogły zostać objęte. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Sąd podkreślił, iż zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawie Sąd zauważa, iż w przypadku skarżącego pozbawienie go dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków powodzi w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów może doprowadzić do upadku jego gospodarstwa i w konsekwencji wobec otrzymywania niskiej renty – przyznanej do dnia [...].07.2010r. może on zostać zmuszonym do korzystania w przyszłości ze środków pomocy społecznej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku rozważy kwestię przyznania pomocy skarżącemu .