II SA/Ke 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowo- gospodarczego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej właścicielce L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo - gospodarczego konstrukcji murowano - drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,34 m x 8,80 m, przy wschodniej granicy działki nr [...], położonej w R., gm. P. z określeniem, iż rozbiórce podlegają: konstrukcja dachu wraz z pokryciem blachą trapezową, ściany murowane i drewniane wraz z prowizoryczną konstrukcją drewnianą i z przymocowanym do niej wypełnieniem z desek pomiędzy ogrodzeniem a połacią dachu, fundamenty betonowe oraz posadzka betonowa i zobowiązującej do uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu 1 kwietniu 2009r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonali kontroli na działce w R., w czasie której stwierdzili, że na jej terenie, przy wschodniej granicy, za budynkiem stodoły znajduje się obiekt o wymiarach zewnętrznych 4,34 x 8,80 m. Obiekt jest konstrukcji murowanej z jednospadowym dachem konstrukcji drewnianej o pochyleniu połaci w kierunku wschodnim tj. na sąsiednią nieruchomość. Dach pokryty blachą trapezową nie ma orynnowania. W murowanej ścianie zachodniej obiektu wbudowano dwie bramy metalowej konstrukcji. Obiekt składa się z dwóch pomieszczeń, z których pomieszczenie o wymiarach 4,05 x 4,05 m posiada wszystkie ściany murowane z pustaków żużlobetonowych ( również od granicy) gr. 20 cm. W pomieszczeniu nie ma posadzki oraz instalacji. W dniu kontroli znajdował się w nim traktor. W drugim pomieszczeniu o wymiarach 4,05 x 4,60 m, ścianę od strony wschodniej (granicy) stanowi prefabrykowane ogrodzenie z płyt betonowych, na którym wspiera się drewniana konstrukcja dachu. Od strony północnej pomieszczenia ścianę stanowi mur z siporeksu o wysokości 1,60 m, powyżej którego ściana jest drewniana do wys. 0,80 m. Pomieszczenie posiada posadzkę betonową, brak jest w nim instalacji oraz wentylacji. W murowanej ścianie od strony zachodniej wbudowana jest brama konstrukcji stalowej obłożona blachą trapezową. W pomieszczeniu tym znajdował się sprzęt rolniczy. Uczestnicząca w oględzinach L. N. oświadczyła, że wyżej opisany obiekt służy do przetrzymywania w nim ciągnika oraz sprzętu rolniczego i płodów rolnych. Został on wybudowany w 2000r., przez jej matkę Z. J. Oświadczyła również, że w miejscu obecnie istniejącego budynku stała drewniana szopa o zbliżonych wymiarach jak obecny budynek. Szopa została całkowicie rozebrana w czasie zmiany ogrodzenia z drewnianego na betonowe i w tym miejscu został wybudowany nowy budynek. Nie posiada żadnych dokumentów dotyczących postawienia tego budynku. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczo - garażowego, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2009r. wyszczególnionych w rozstrzygnięciu dokumentów dotyczących samowolnie realizowanego obiektu. Jednocześnie zaznaczył, że po spełnieniu tych obowiązków i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej będzie istniała możliwość legalizacji obiektu. Pismem z dnia 5 października 2009r. L. N. poinformowała organ I instancji, że ze względu na złą sytuację finansową nie uiści opłaty legalizacyjnej, a do rozbiórki budynku przystąpi wiosną 2010r. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 § 1 kpa uchylił swoje postanowienie z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia 1 marca 2010r. nakazał L. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo – gospodarczego ustalając, że budynek został przez nią wzniesiony w 2003r. i wskazując, że jego legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na to, że obiekt ten narusza przepisy techniczno – budowlane. W odwołaniu od tej decyzji L. N. zarzuciła, że budynek w obecnym kształcie został postawiony w latach 1999 – 2000, zaś wcześniej funkcjonował jako wiata. Decyzją z dnia [...] WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem ustalenia dokładnej daty budowy obiektu oraz uzupełnienia materiału dowodowego o potwierdzoną za zgodność kserokopię wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ I instancji decyzją z dnia [...] ponownie nakazał rozbiórkę obiektu, zaś w odwołaniu od tej decyzji L. N. ponownie zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek został wzniesiony w 2003r., podczas, gdy w obecnym kształcie został wybudowany w latach 1999-2000, zaś wcześniej funkcjonował jako wiata drewniana. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że L. N. jako właścicielka działki nr [...] w R., gm. P., która przejmując w spadku tę nieruchomość weszła we wszelkie prawa i obowiązki po byłym jej właścicielu, nie posiada żadnych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego budynku garażowo- gospodarczego. Takich dokumentów nie ma także w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy P. ani w rejestrach, wydawanych przez Wydział Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Starostwa Powiatowego. Dalej odnośnie daty budowy organ wskazał, że ze względu na fakt, że zgodnie z oświadczeniem L. N., złożonym podczas przeprowadzonej kontroli, ogrodzenie betonowe od strony wschodniej działki wykonane było w latach 1999-2000, przedmiotowy budynek, którego dach oparty jest na tym ogrodzeniu, musiał być wykonany po tej dacie. Natomiast potwierdzeniem, że budynek został wybudowany po roku 2003 jest kopia mapy inwentaryzacji powykonawczej kanalizacji sanitarnej z przyłączami domowymi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 września 2003r., na której nie ma naniesionego przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Również na mapie, na której wykonano projekt sieci kanalizacji sanitarnej z sierpnia 1999r. brak jest tego obiektu. Niezależnie jednak od tego, czy budynek został wzniesiony w 2003r., czy też jak twierdzi L. N. w 2000r., to i tak w stosunku do niego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Organ odwoławczy podkreślił, że budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a ponadto przylega do innego budynku garażowego oraz do stodoły. Takie jego usytuowanie było niezgodne zarówno z obowiązującym do 31 grudnia 2003r. planem zagospodarowania przestrzennego, jak i z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa R., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w P. z dnia 14 września 2006r. , którego § 21 stanowi, że na terenie przedmiotowej działki (położonej na obszarze oznaczonym symbolem 02MNR - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej) dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Szerokość działki odwołującej się wynosi ok. 19 m, co daje możliwość wybudowania takiego obiektu jako wolnostojącego z zachowaniem odległości od sąsiedniej granicy zgodnej z przepisami. Ponadto zgodnie z § 21 planu obiekty gospodarcze i garażowe mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem przedmiotowy budynek dobudowany jest do innego budynku garażowego i do stodoły. Nadto organ wskazał, że takie jego usytuowanie jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto narusza § 28 ust. 2 tego rozporządzenia, gdyż wody opadowe z dachu tego obiektu, który to dach jest jednospadowy, są odprowadzane na teren sąsiedniej działki. Konkludując organ II instancji stwierdził, że skoro usytuowanie budynku garażowo - gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 2003r. jak i obowiązującego obecnie, a ponadto obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem, gdyż wiązałoby się to z innym jego usytuowaniem, legalizacja popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie jest możliwa. Odpowiadając na zarzut odwołania organ wskazał, że okoliczność, iż nowy budynek zbudowany został w tym samym miejscu, gdzie kiedyś stała szopa drewniana i ma on zbliżone wymiary do tej szopy, nie zwalniała inwestorki od konieczności uzyskania pozwolenia na jego budowę, jak również nie można uznać za wiarygodne jej twierdzenia, że wcześniej ten budynek funkcjonował jako wiata drewniana. W skardze na powyższą decyzję L. N., domagając się jej uchylenia, zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy konstrukcji murowano - drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,34 m x 8,80 m, nie istniał w 2003r., podczas gdy został wybudowany w obecnym kształcie w latach 1999 - 2000, zaś wcześniej funkcjonował jako wiata drewniana oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało błędną jego ocenę i przyjęcie ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistością, o których mowa w pkt 1 skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia uzasadnienia decyzji PINB i dokonał tożsamej oceny materiału dowodowego zebranego przez ten organ, nie biorąc pod uwagę jej stanowiska, przedstawionego w toku postępowania. Podała, że organ uważa, iż niezależnie od różnych podawanych dat budowy przedmiotowego budynku (po roku: 2000 i po 2003) postępowanie administracyjne należy prowadzić w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, tymczasem ona nie jest przekonana o słuszności tego stanowiska i nadal uważa, że w toku postępowania przed organami obu instancji poczyniono błędne ustalenia faktyczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarte w niej zarzuty, które sprowadzają się do kwestionowania ustaleń organu, iż budynek garażowo – gospodarczy został wzniesiony najwcześniej w 2003r. podczas, gdy zdaniem skarżącej został wybudowany w latach 1999 – 2000, nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowo bowiem organ wskazał, że bez względu na to, w której z tych dat miała miejsce budowa, i tak zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1994r. Prawo budowlane - dalej ustawy- w tym przepisy zawarte w art. 48. Chociażby z uwagi na rozmiary budynku 4,34 m x 8,80 m i zajmowaną w związku z tym powierzchnię (ponad 38 m2) nie może budzić wątpliwości, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Z niekwestionowanych i znajdujących uzasadnienie w aktach sprawy ustaleń organu wynika, że ani skarżąca, ani wcześniej jej matka, takiej decyzji nie uzyskały. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji związanej z projektowaniem i wykonaniem instalacji kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przebiegającej między innymi przez działkę skarżącej, w miejscu, gdzie aktualnie usytuowany jest przedmiotowy budynek, wynika, że zarówno w 1999r. jak i 2003r. w tym miejscu nie było żadnego obiektu budowlanego. W tej sytuacji nawet gdyby w latach wcześniejszych stała tu jakaś wiata, czy też szopa ( tym określeniem posługiwała się skarżąca w czasie przeprowadzonych w dniu 1 kwietnia 2009r.oględzin) to skoro obiekt ten został rozebrany (co wynika z oświadczenia skarżącej złożonego w czasie tych samych oględzin), postawienie - nawet w tym samym miejscu - aktualnie istniejącego budynku wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu zauważyć należy, iż początkowo organ podjął czynności zmierzające do umożliwienia legalizacji tego obiektu. W zakreślonym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2009r. terminie skarżąca nie złożyła żadnego z żądanych dokumentów, a zamiast tego wprost oświadczyła, że dokona rozbiórki obiektu z uwagi na brak środków na uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Ponieważ ostatecznie organ I instancji uchylił swoje postanowienie z dnia 29 kwietnia 2009r. uznając, że legalizacja obiektu nie jest możliwa, dlatego obecnie przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji ( por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r.sygn. II OSK 1879/07 LEX nr 478287). Zdaniem sądu stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi jest prawidłowe, aczkolwiek nie wszystkie powołane przez WINB argumenty, mające uzasadniać niemożność legalizacji, są trafne. Przede wszystkim skład orzekający podziela pogląd organu, iż legalizacja nie jest możliwa z uwagi na to, że budowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie jego § 21 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym obiekty gospodarcze i garaże mogą być realizowane jako dobudowane do budynków mieszkalnych lub wolnostojące. Tymczasem budynek garażowo – gospodarczy objęty zaskarżoną decyzją jest dobudowany do budynku garażowego, który znajduje się na jego przedłużeniu, również bezpośrednio przy granicy działki, oraz do budynku stodoły. Okoliczność, iż budynek stodoły przylega z kolei do wiaty, a ta do rozbudowanej części budynku mieszkalnego nie pozwala w ocenie Sądu na przyjęcie, że w ten sposób przedmiotowy budynek spełnia wymagania powołanego § 21 ust. 2 pkt 2 planu. Poza tym gdyby intencją Rady Gminy, która uchwaliła ten plan, było dopuszczenie do dobudowywania budynków garażowych i gospodarczych do innych tego typu obiektów, w planie znalazłby się zapis, że obiekty gospodarcze i garaże mogą być dobudowywane do innych obiektów budowlanych, bez precyzowania, że muszą to być budynki mieszkalne. Zdaniem Sądu już tylko powyższa sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzasadniała zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy. Jeśli bowiem chodzi o pozostałe argumenty, na które powołał się organ, to zdaniem składu orzekającego ani uregulowanie zawarte w § 21 ust. 2 pkt 3 planu, zgodnie z którym dopuszcza się możliwość lokalizacji budynków w granicy działki, pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego, ani regulacja zawarta w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej rozporządzenia, na tym etapie postępowania nie pozwalały na uznanie, iż przepisy te uniemożliwiają legalizację. Jeśli bowiem chodzi o zapis planu, to zauważyć należy, iż ostatecznie dopuszcza on sytuowanie budynków w granicy pod warunkiem braku możliwości lokalizacji budynku wolnostojącego. Okoliczność, że działka skarżącej ma 19 metrów szerokości sama przez się nie świadczy o tym, że istnieje możliwość postawienia budynku wolnostojącego, ta możliwość bowiem zależy od istniejącego zagospodarowania działki. Odnośnie zaś regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia, która w ocenie organu także uniemożliwiała legalizację z uwagi na posadowienie budynku o długości ponad 8 metrów przy granicy działki, to zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, iż "dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 prawa budowlanego. Wykładnia funkcjonalna art. 8 ust. 1-4 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego" ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. II OSK 1951/08 – LEX 581004 ). Również jeśli chodzi o wynikający z § 28 rozporządzenia wymóg odprowadzania wody opadowej na własną działkę w powiązaniu z okolicznością, że wody opadowe z budynku skarżącej są aktualnie odprowadzane na nieruchomość sąsiednią, zdaniem Sądu nie mogły być podstawą do odmowy legalizacji na tym etapie postępowania. Dopiero bowiem ustalenie, że nie ma możliwości usunięcia tej nieprawidłowości mogłoby skutkować nakazem rozbiórki bez wcześniejszego nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Natomiast na marginesie zauważyć należy, że w sprawie zdaje się występować inne jeszcze naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, wynikające z usytuowania budynku, a uniemożliwiające doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Podnieść bowiem należy, iż postępowanie przed organami zostało wszczęte w związku z pismem B. B. właściciela sąsiedniej nieruchomości, iż L. N. na skutek samowolnie prowadzonej zabudowy swojej nieruchomości, polegającej na dostawianiu kolejnych budynków do siebie wzdłuż obu granic działki doprowadziła do braku przejazdu przez tę działkę, co z kolei powoduje, że przejeżdża ciągnikiem i samochodem przez jego nieruchomość. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych szkiców sytuacyjnych wynika, że do budynku garażowo – gospodarczego nie jest zapewniony, wymagany przepisem § 14 rozporządzenia, dojazd. Obiekt ten bowiem od drogi oddzielony jest innymi zabudowaniami skarżącej, usytuowanymi przez całą szerokość działki. Jednakże jak już wspomniano wyżej, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową przede wszystkim z tego powodu, iż ponieważ budynek jest dostawiony do innych budynków gospodarczych, jego legalizacja w świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)