I OSK 1265/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 58/11 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 58/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175 poz. 1362 ze zm.) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania A. M. zasiłku celowego w wysokości do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego na skutek powodzi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, iż budynek mieszkalny przy ulicy [...] w S. objęty jest wspólnotą majątkową małżonków B. i A. M. Osoby te posiadają jednak stały meldunek w mieszkaniu własnościowym przy ul. [...] w S., którego są właścicielami. Z oświadczenia A. M. wynikało, że od 2002 r. do momentu powodzi mieszkał w zalanym dwukrotnie przez powódź budynku przy ul. [...], prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ wskazał, że w czasie wizyty pracowników socjalnych w tym budynku, ustalono, że A. M. w nim nie zamieszkuje i że jest tam prowadzona działalność gospodarcza i w związku z powyższym odmówił przyznania zasiłku celowego na remont i odbudowę budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji A. M. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. SKO w Kielcach decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie miał fakt, że strona po zniszczeniu budynku przy ul. [...] ma możliwość zamieszkania w lokalu przy ul. [...], którego wraz z żoną jest współwłaścicielem. Ponadto strona wraz z żoną w dniu [...] lipca 2010 r. złożyli w OPS w S. wniosek o dodatek mieszkaniowy wraz z deklaracją o wysokości dochodów gospodarstwa domowego oraz oświadczeniem o sytuacji rodzinnej i dochodowej. Z powyższych dokumentów wynika, że A. M. gospodaruje wspólnie z żoną i dwójką dzieci, a fakt ten został przedstawiony w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] lipca 2010 r. Z tych względów nie może on zostać zaliczony do osób, które na skutek powodzi utraciły możliwość wykonywania podstawowych funkcji życiowych, gdyż ma możliwość realizowania ich w innym lokalu mieszkalnym i dlatego nie mógł uzyskać wnioskowanego zasiłku. Na powyższą decyzję A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając że została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz przepisów postępowania. Skarżący zaznaczył, że organy obu instancji pominęły fakt, że jest osobą niepełnosprawną i wydały niekorzystne dla niego decyzje pozbawiając go zagwarantowanych konstytucją praw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 58/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przytoczona treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem kontroli sądowej było zatem zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu tej formy pomocy. WSA w Kielcach ponadto ustalił, że skarżący jest współwłaścicielem lokalu przy ulicy [...], gdzie jest zameldowany na stałe wraz z żoną i dwójką dzieci w wieku szkolnym. Dzięki posiadaniu przedmiotowego lokalu, ani skarżący, ani jego rodzina nie zostali pozbawieni przysłowiowego "dachu nad głową", gdyż mogą zamieszkiwać w lokalu przy ul. [...], do którego A. M. ma tytuł prawny. Sąd I instancji zgodził się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. W związku z tym Sąd uznał, że organy nie przekroczyły uznania administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. M. wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono powyższemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego oraz błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 40 ust 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w związku z art. 32 i art. 69 Konstytucji RP, a także w związku z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasiłku celowego tj. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] z dnia [...] maja 2010 r., [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] z dnia [...] października i [...] z dnia [...] października 2010 r. – na skutek zaaprobowania w wyroku błędnego i wbrew intencji ustawodawcy stosowania cytowanych wyżej przepisów w zakresie przyznawania zasiłków celowych, arbitralnego oraz bez rzeczowego uzasadnienia, stosowania zasady tzw. uznania administracyjnego, pominięcia prawnych wytycznych organów administracji państwowej w zakresie przyznawania pomocy społecznej – MSWiA, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 i art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 28, art. 75, art. 77, art. 145 § 1 p. 5 i art. 156 K.p.a., a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy m.in. na skutek niezawiadomienia o sprawie jako strony żony A. M., współwłaściciela nieruchomości której dotyczy sprawa, co stanowi przyczynę nieważności – jak też utrzymania w mocy decyzji organu II instancji (SKO w Kielcach), która to decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zmieniła całkowicie ustalenia tego organu co do stanu faktycznego w sprawie, co w świetle K.p.a. było niedopuszczalne (w sytuacji uznania decyzji – a nie jej uchylenia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Zarzuty podniesione w tym zakresie dotyczą naruszenia art. 134 i art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 28, art. 75, art. 77, art. 145 § 1 p. 5 i art. 156 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom miało polegać na niezawiadomieniu o sprawie jako strony żony A. M., współwłaściciela nieruchomości której dotyczy sprawa, co stanowi – jak utrzymuje skarżący - przyczynę nieważności. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Analiza treści wniosku z dnia 1 lipca 2010 r. jak i wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu był tylko i wyłącznie A. M.. Skarżący niniejszego faktu nie kwestionował zarówno w odwołaniu jak i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Ponadto z jego oświadczeń złożonych w toku sprawy wynika, że samodzielnie prowadził gospodarstwo domowe w budynku przy ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie uchybił też wymienionemu w skardze kasacyjnej przepisowi prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W myśl tej regulacji prawnej, zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu. Słusznie organ stwierdził, że użyte w tym przepisie słowo "może" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wydanego na tej podstawie, przy czym wstępnym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci "straty w wyniku zdarzenia losowego". Jednakże trafnie organ przyjął, że wyposażenie organu administracji publicznej w kompetencje o charakterze uznaniowym nie oznacza jego pełnej swobody co do kształtowania treści rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji podejmowanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co dotyczy również decyzji w sprawie zasiłku celowego, w tym specjalnego, wynikają one z celów określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Zasadniczym celem pomocy społecznej, w świetle powołanych wyżej przepisów, jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości ocenę zawartą w motywach wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Należy przy tym podkreślić, że samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, niż dotkniętym klęską. W niniejszej sprawie szkoda zgłoszona przez A. M. dotyczyła domu położonego w S., przy ul. [...], którego jest właścicielem wraz z żoną B. M. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, natomiast jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżący jest zameldowany i mieszka wraz z rodziną w lokalu przy ul. [...] w S. Oznacza to, że w wyniku powodzi skarżący i jego rodzina nie ucierpieli tak jak inni powodzianie, którzy w wyniku klęski żywiołowej utracili miejsce służące do zaspakajania ich podstawowych funkcji życiowych, i którym to osobom wobec utraty całego życiowego dorobku należy się pomoc ze strony Państwa. Jak wyżej wskazano zadaniem pomocy społecznej w obliczu klęski żywiołowej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne, zasoby i możliwości. Nie jest w sprawie kwestionowana strata jakie doznał skarżący, jednakże strata ta nie może być traktowana na równi z utratą całego dorobku życia, co jest jednoznaczne z niemożliwością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wobec rozmiaru klęski spowodowanej powodzią pomoc Państwa musi siłą rzeczy być skierowana do tych osób, które utraciły wszystko co posiadały w wyniku kataklizmu. Za takim stanowiskiem przemawia wspomniany w art. 7 K.p.a. interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony słusznemu interesowi obywatela. Natomiast powołane przez skarżącego wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasiłku celowego tj. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] z dnia [...] maja 2010 r., [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] z dnia [...] października i [...] z dnia [...] października 2010 r. nie są, na podstawie art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie mogą mieć pierwszeństwa przed normami prawnymi zastosowanymi w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.