II OSK 2265/11

Dnia 26 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 111/11 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 111/11, po rozpoznaniu skargi Z. S. uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia postępowania i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Starosta W., działając na podstawie art. 97 § 2 i art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. K., podjął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego [...] położonego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...], wydanym w trybie postępowania zabezpieczającego toczącego się z udziałem inwestorów, zakazał wykonywania m.in. wyburzeń na dz. nr [...] w G. Organ kierując się wytycznymi Wojewody M. co do dalszego przebiegu postępowania, zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W. wniosku o zabezpieczenie roszczenia w sprawie o dział spadku. Obecnie organ powziął wiadomość, że Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] uchylił wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego w W. i oddalił wniosek o udzielenie zabezpieczenia. Odpadła tym samym podstawa do zawieszenia postępowania, co zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. obliguje organ do podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. S., podnosząc że postępowanie powinno być zawieszone do czasu zakończenia toczącego się postępowania w Sądzie Rejonowym w W. sygn. akt [...] - o dział spadku po A. S. Uzasadniając powyższe wskazała, że na poczet schedy spadkowej po A. S. wchodzi m.in. działka nr [...] zabudowana częścią budynku mieszkalnego, który wcześniej stanowił jedną całość jako budynek "[...]". Obecnie część budynku znajdującego się na działce nr [...] oznaczono jako odrębny budynek "[...]". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazując na prawidłowość postanowienia organu l instancji, podał, że Sąd Okręgowy w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] zmienił wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego w W. w ten sposób, że oddalił wniosek o udzielenie zabezpieczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał m. in. na brak wiarygodnych przesłanek do stwierdzenia, iż nieruchomość składająca się z działki nr [...] wchodzi w skład spadku. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że przedmiotowa sprawa administracyjna powinna być zawieszona do czasu zakończenia postępowania spadkowego po A. S. oraz zniesieniu współwłasności nieruchomości wchodzącej w skład spadku po A. S., w tym działki nr [...]. Wniosła o uchylenie postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie, podając przy tym, że odpadła przyczyna zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu l instancji naruszają prawo, w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Starosta W. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] (k. 300 - III cz. akt adm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego [...] na dz. nr [...] w miejscowości G., gm. W. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Wydział [...] Cywilny (brak sygnatury i rodzaju sprawy) i Sąd ten wydał postanowienie (brak podania daty tego postanowienia) w sprawie zabezpieczenia roszczenia poprzez m. in. zakazanie wyburzeń budynków m. in. budynku na działce nr [...] w G., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania (nie podając jakiego). Wojewoda M. rozpoznając już wcześniej sprawę o podjęcie zawieszonego z urzędu postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (k. 408 - III cz. akt adm.), uchylając poprzednio zaskarżone postanowienie Starosty W. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] - uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda M. wskazał, że z treści uzasadnienia postanowienia Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] wynika, że za zagadnienie wstępne uznano postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Wydział [...] Cywilny, dotyczące działu spadku po A. S. i organ podejmując zawieszone z urzędu postępowanie nie wskazał, czy ustąpiły wszystkie przesłanki powodujące uprzednio zawieszenie postępowania. Organy obu instancji, obecnie po raz drugi, rozpoznając i rozstrzygając sprawę uznały, że ustąpiły przesłanki zawieszenia postępowania, gdyż odpadła przyczyna jego zawieszenia i w związku z tym podjęły zawieszone z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. W swoich uzasadnieniach organy stwierdziły, że Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w W. i oddalił wniosek o zabezpieczenie, a zatem podjęcie zawieszonego postępowania było uzasadnione. W ocenie Sądu, takie stanowiska organów obu instancji są nieuzasadnione i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy, gdyż Wojewoda M. w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (k. 408 -III cz. akt adm.) wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Wydział [...] Cywilny, dotyczące działu spadku po A. S. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do takiego zagadnienia wstępnego, uznając, że zagadnieniem wstępnym jest postępowanie zabezpieczające w sprawie o dział spadku. Organ odwoławczy nie odniósł się do niego, mimo że skarżąca Z. S. podnosiła taki zarzut w swoim zażaleniu na postanowienie organu l instancji Starosty W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], że sprawa o dział spadku po A. S. nie zakończyła się. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły przepis art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z zagadnieniem wstępnym, to jest ze sprawą o dział spadku po A. S. i nie odniosły się w ogóle do tej kwestii. Naruszenie powyższych przepisów przez organy obu instancji jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na ustalenie czy obecnie jest, bądź też nie ma przesłanki do podjęcia postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszonego postanowieniem Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia i brak wzięcia pod uwagę treści wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż sporna działka o numerze ewidencyjnym [...] wchodzi w skład schedy spadkowej po zmarłym A. S., a co za tym idzie - w niniejszej sprawie postanowienie, które ma zapaść w postępowaniu o dział spadku po A. S. jest "rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd", a zatem zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie przyjął, iż brak ustosunkowania się do argumentacji Z. S. w zakresie zagadnienia wstępnego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego [...] położonego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. W. W decyzji z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, Wojewoda M. – odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości wchodzących w skład masy spadkowej - wskazał, że toczące się przed sądem postępowanie o podział masy spadkowej nie podlega badaniu w toku niniejszego postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że ewentualne ustanowienie przez sąd zabezpieczenia powództwa na nieruchomości będącej terenem inwestycji może stanowić okoliczność do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Z. S. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę w/w budynku, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...], na mocy którego zabezpieczono roszczenie poprzez zakazanie wykonywania m.in. wyburzeń na dz. nr [...] w G. Powołując się na okoliczność wydania w/w postanowienia orzekającego o zabezpieczeniu roszczenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego [...] na dz. nr [...] w miejscowości G., gm. W. Mając na względzie powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, że zagadnieniem wstępnym w analizowanym postępowaniu administracyjnym było zabezpieczenie roszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Sąd I instancji błędnie zaś przyjął za zagadnienie wstępne postępowanie dotyczące działu spadku po A. S. Swoje stanowisko uzasadnił stwierdzeniem, że Wojewoda M. w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wskazał, że z treści uzasadnienia postanowienia Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że za zagadnienie wstępne uznano postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Wydział [...] Cywilny, dotyczące działu spadku po A. S. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zasadniczym powodem uchylenia przez Wojewodę M. postanowienia Starosty W. z dnia [...] lipca 2010 r. był brak spełnienia przez uzasadnienie postanowienia organu I instancji wymogów z art. 124 § 1 k.p.a., bowiem organ ten poza podaniem informacji, że wpłynął wniosek inwestora o podjęcie postępowania nie wskazał, że ustąpiły przesłanki powodujące uprzednie zawieszenia postępowania. Ponadto, podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], nie zaś postanowienie tego organu z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], którym organ podjął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego [...]. Oceniając prawidłowość podjęcia postępowania przez organ I instancji Wojewoda M. uznał za zagadnienie wstępne postępowanie o zabezpieczenia roszczenia, wskazując, iż na skutek wydania przez Sąd Okręgowy w K. postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] odpadła podstawa do zawieszenia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia stwierdzenie Wojewody M. zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r., że za zagadnienie wstępne uznano postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. Wydział [...] Cywilny, dotyczące działu spadku po A. S. W konsekwencji, należy uznać, że organy prawidłowo uznały, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło na skutek wydania postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia, a zmiana tego postanowienia przez Sąd wyższej instancji poprzez oddalenie wniosku o udzielenie zabezpieczenia spowodowała, że ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Mając powyższe na względzie, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć należy, iż zarzut ten, choć zakwalifikowany przez skarżącą kasacyjnie jako zarzut naruszenia przepisu postępowania jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, albowiem sprowadza się on do wykazania, że Sąd I instancji błędnie ocenił prawidłowość ustalenia przez organy zagadnienia wstępnego. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd może naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego aktu i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie z art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją jako niezasadną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi uczestniczki postępowania Z. S. wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.