II SA/Kr 1549/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.S. oraz T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [....] sierpnia 2009 r. M.S. , T.S. , T.C. i M.C. wnieśli do Burmistrza Miast i Gminy S. podanie o zapobieżenie zmianom stosunków wodnych dokonywanych przez J.K. i S.S. na działce nr [....] stanowiącej drogę gminną poprzez podwyższanie poziomu drogi, przekopywanie jej i tym samym zalewanie wodą i powodowanie szkód na działkach nr [....], [....], [....] . Po przeprowadzeniu postępowania, Burmistrz S. decyzją z dnia 5 października 2009 r. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie. Po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy tą decyzję. Dnia [....] maja 2010 r. M.S. , T.S. , T.C. i M.C. ponownie zwrócili się do Burmistrza Miast i Gminy S. z podaniem o podjecie stosownych działań mających na celu zmianę kierunku spływu wód opadowych po drodze nr [....] w związku z nasypywaniem powierzchni tej drogi i niekorzystnym jej ukształtowaniu i tym samym zalewaniu działek nr [....] , [....] i [....] . Wniosek ten podpisał tylko T.S. Z akt sprawy wynika, że działka nr [....] została w sierpniu 2009 r. podzielona na działki nr [....] i [....] . Po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości, wykonaniu zdjęć, Burmistrz S. decyzją z dnia 12 lipca 2010 r., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wydał decyzję znak [....] , orzekającą o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działek oznaczonym numerami [....] , [....] i [....] położonych w S. wobec niewystąpienia zmiany stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na bezzasadność żądań wnioskodawcy i nie spełnieniu jakichkolwiek warunków wynikających z art. 29 Prawa wodnego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M.S. , T.S. , T.C. i M.C. , aczkolwiek odwołanie to podpisali tylko M.S. i T.S. W odwołaniu odwołujący wskazali, że w wyniku nadsypywania drogi nr [....] nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, polegająca na powstaniu znacznej różnicy poziomów pomiędzy drogą nr [....] a działkami nr [....] , nr [....] i nr [....] , w skutek czego w czasie ulewnych opadów dochodzi do ich zalewania. Ponadto skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie, na ich koszt, dowodu w postaci ekspertyzy geologicznej na drodze nr [....] w miejscu, w którym ma miejsce "przelewanie" wody opadowej na ww. działki. Wskazali również na toczące się postępowanie cywilne z zakresu ochrony własności, w którym przed sądem cywilnym S.S. zeznał, że istotnie nadsypywał kamienie na drogę. Decyzją z dnia 18 października 2010 r. nr [....] , wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 12 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż dnia 25 maja 2010 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęło pismo T.S. zam. [....] , w którym wskazano, że w wyniku nadsypywania drogi nr [....] dochodzi do zalewania działek nr [....] , nr [....] oraz nr [....] . Ustalono, że działka nr [....] została podzielona na działki nr [....] i [....] . Podczas oględzin na działce nr [....] w S. w dniu 22 czerwca 2010 r. przy ul. [....] stwierdzono, że: - od ostatniej wizji w terenie w dniu [....] września 2009 r. na drodze nr [....] nie zostały stwierdzone zmiany stosunków wodnych na gruncie ani też nie zostały wykonane żadne rowy, nasypy, przekopy, które powodowałyby zalewanie działki T.S. ; - podtopienia powstały podczas długotrwałych opadów deszczu w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. i wynikają z naturalnego ukształtowania terenu; - organ nie stwierdził żadnych zmian stosunków wodnych na gruncie; - sporządzono dokumentację zdjęciową. Organ z urzędu zauważył, że problem zmiany stosunków wodnych na działce nr [....] w S. był rozpatrywany również w 2009 r. Wówczas to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało dnia 7 grudnia 2009 r. decyzję nr [....] , mocą której utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 5 października 2009 r. znak [....] , orzekającą o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działek oznaczonych numerami [....] , [....] i [....] położonych w S. wobec niewystąpienia zmiany stosunków wodnych na gruncie. Niezależnie od powyższego, przedmiotowe postępowanie toczące się w 2010 r. wykazało, że na drodze nr [....] nie zostały wykonane żadne rowy, nasypy, przekopy, które spowodowałyby zmianę kierunku spływu wód opadowych i tym samym nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie wpływającej negatywnie na grunty sąsiednie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że faktem powszechnie znanym jest to, iż w maju i czerwcu 2010 r. były obfite opady prawie w całym kraju, które doprowadziły do powodzi, zalewania piwnic i podmywania zabudowań. Organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (m.in. przeprowadził oględziny nieruchomości). Wskazano, że mocą decyzji z dnia 7 grudnia 2009 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 5 października 2009 r. znak [....] i wówczas zostało ustalone, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, dlatego też nie zasadne jest uwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu w postaci ekspertyzy geologicznej na drodze nr [....] , ponieważ mocą ostatecznej decyzji ustalono, że nie doszło do zmiany ukształtowania terenu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się M.S. i T.S. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Zakwestionowanej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji zastosowanego art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie "nie zostały stwierdzone zmiany stosunków wodnych na gruncie", które powodowałyby zalewanie działek odwołujących się T.S. i M.S. oraz naruszenie interesu prawnego odwołujących się poprzez: 1) zawężenie wykazania zmian ukształtowania terenu i w konsekwencji zmian stosunków wodnych na gruncie od dnia 9 września 2009, 2) niedopuszczenie do przeprowadzenia dowodu w postaci ekspertyzy geologicznej na drodze będącej działką nr...., 3) pominięcie nowych okoliczności faktycznych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. zawiadomienia o zarejestrowaniu szkody na mieniu odwołującego się T.S. w PZU pod numerem [....] W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powołane wyżej zarzuty. Podano, między innymi, że w toku toczącego się postępowania przed sądem powszechnym S.S. zeznał, iż na sporną drogę sypał wraz z synem kamienie w zeszłym roku po powodzi, a zatem odmiennie niż w oświadczeniu z 2009 r. skarżący podali, że roboty te prowadził w związku z realizacją domu mieszkalnego syna W.S. usytuowanego w odległości mniejszej niż minimalna wynikająca z przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżących obecne ukształtowanie terenu drogi poprzez jej nadsypanie powoduje, że wody opadowe za znajdującego się powyżej cmentarza i pól kierują się na działkę skarżących, a nie jak dotychczas drogą do studzienki kanalizacyjnej. Nadto skarżący podnieśli, że nadmierne opady deszczu i związane z nimi podtopienia występowały również w latach poprzednich, wówczas jednak wody opadowe spływały drogą lub rowem nie czyniąc żadnych szkód. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). W badanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego stanowiącym, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodów istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 24 maja 2010 r. (data złożenia do organu – 25 maja 2010 r., akta administracyjne, karta nr 10) złożyli M.S. , T.S. , T.C. i M.C. , aczkolwiek sam wniosek został podpisany tylko przez T.S . Obligowało to organ I instancji do wezwania pozostałych wnioskodawców – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do podpisania tego wniosku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Postępowanie I-instancyjne było prowadzone z udziałem tylko T.S. , J.K. i S.S . Następnie odwołanie od tej decyzji wniosły cztery osoby ( M.S. , T.S. , T.C. i M.C. ) i to odwołanie również zostało podpisane przez T.S. i M.S. a mimo to organ odwoławczy uznał za strony nie tylko osoby, które podpisały odwołanie, ale i T.C. i M.C. . Nie wezwano ich do podpisania odwołania, a tym samym rozpoznano częściowo odwołanie od osób, które nie podpisały odwołania. Stanowiło to również naruszenie art. 64 K.p.a. Kolejną istotną wadą było prowadzenie postępowania bez wyjaśnienia, czy sprawa ta został już prawomocnie rozpoznana przez organy administracji. Porównując wnioski z dnia [....] maja 2010 r. i z dnia [....] sierpnia 2009 r. niewątpliwie dotyczą one zalewania – w ocenie wnioskodawców - działek nr nr [....] , [....] i [....] poprzez zmianę stanu gruntu na działce nr [....] (....jako części byłej działki nr....). Również wnioskodawcy w obu sprawach byli ci sami. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalano dokonywanie jakichkolwiek robót budowlanych lub powodujących zmiany w obrębie drogi gminnej działki nr [....] (....) między październikiem 2009 r. a październikiem 2010 r. Mając powyższe okoliczności obowiązkiem organów administracji było więc w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy obie sprawy są tożsame. Tożsamość spraw powoduje, że w kolejnej sprawie nie można orzekać merytorycznie, bowiem w przeciwnym razie organ administracji naraziłby się na istotne naruszenie prawa stanowiące nawet przesłankę stwierdzenia nieważności ponownie wydanej w tej samej sprawie decyzji. O tożsamości spraw przesądzają następujące przesłanki: a) te same strony w sprawie, b) ten sam przedmiot, c) ten sam stan prawny, d) nie zmieniony stan faktyczny sprawy. Niewątpliwie przesłanki wyliczone powyżej pod literami a, b i c były takie same w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 grudnia 2009 r. i zaskarżoną w tej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 października 2010 r. Dotyczy to również stron postępowania, które przy prawidłowym ustaleniu winny być identyczne w obu postępowaniach. Ocenie organów powinna być poddana ostatnia z przytoczonych przesłanek, tzn. czy zachodził identyczny (tożsamy) stan faktyczny spraw. Nie chodzi oczywiście o sytuację, w której stan faktyczny ustalony w obu postępowaniach będzie identyczny w szczegółach. O tożsamości spraw w zakresie stanu faktycznego sprawy można mówić już wówczas, gdy okoliczności (fakty) mające znaczenie dla dokonania ustaleń niezbędnych do załatwienia sprawy okażą się identyczne. Jeżeli więc, nawet dowodząc to różnymi dowodami, stan faktyczny spraw co do ich istotny będzie taki sam w obu postępowaniach, z których jedno zakończyło się ostateczną decyzją i drugie również taką ostateczną decyzją – wówczas obowiązkiem organu administracji prowadzącego to drugie postępowania powinno być umorzenie tego postępowania. Sąd rozpoznając skargę w tej sprawie nie może przesądzić o tożsamości spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość (legalność) ustaleń dokonanych przez organy administracji oraz zastosowane przez nich przepisy prawa i w związku z tym nie może tych organów zastępować. Tym niemniej obowiązkiem Sądu jest w tej sprawie wskazanie na konieczność właśnie rozważenia kwestii tożsamości spraw. Wyraźnie bowiem na to zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji z dnia 18 października 2010 r., w której ustaliło, że między decyzją tego organu z dnia 7 grudnia 2009 r. (a nawet oględzinami terenu z dnia ....września 2009 r.), a datą 18 października 2010 r. nie nastąpiła żadna zmiana stosunków wodnych na gruncie, nie zostały wykonane żadne rowy, nasypy, przekopy. Jedną z nowych nielicznych okoliczności były obfite opady deszczu w miesiącu maju i czerwcu 2010 r., które jednak nie miały znaczenia dla oceny, czy te obfite opady deszczu i związane z tym powodzie były wynikiem działania osób w zakresie zmiany stosunków wodnych. Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że te okoliczności nie miały znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy podnieść, że nie są one zasadne. Okoliczność ustalenia odszkodowania za zalane tereny nie jest jeszcze wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że spełniona została dyspozycja art. 29 Prawa wodnego. Powołany przepis stanowi bowiem, że organ administracji może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania określonych urządzeń zapobiegającym szkodom wtedy, gdy tenże właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź odprowadzał wody wbrew ich naturalnemu biegowi lub ścieki na grunty sąsiednie. Zawsze musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między zachowaniem się właściciela gruntu i bezpośrednim skutkiem takiego zachowania, jakim ma być wyrządzenie szkody na gruncie sąsiednim w zakresie zmiany stanu wody. Nawet jeżeli dana osoba wykonuje jakieś prace na np. drodze, ale nie powodują one zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich, np. co do zmiany kierunku spływu wód lub intensywności tego spływu – nie można mówić o naruszeniu art. 29 Prawa wodnego. Sąd nie neguje trafności oceny skutków opadów deszczu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. Jest bowiem okolicznością powszechnie znaną, że była to sytuacja ogólnokrajowa i nietypowa, a występujące stany wód w tym czasie miały często znamiona wody stuletniej (raz na sto lat) lub nawet tysiącletniej (raz na tysiąc lat). Pozostałe podnoszone okoliczności przez skarżących dotyczą polemiki z ustalonym stanem faktycznym w zakresie skutków prac przy drodze na zalewanie ich działek. Sąd, pomijając kwestię zbadania tożsamości spraw, nie stwierdza w tym zakresie uchybień organów administracyjnych, które udowadniały, że nawet gdyby przyjąć wykonywanie tych prac, to z żadnych materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby te prace, a nie np. ukształtowanie terenu, powodowały zmianę stanu wód. Tym samym należy wskazać, że wykazane braki w zakresie procedury administracyjnej uzasadniają, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ II instancji powinien w szczególności ustalić krąg stron i ocenić znaczenie tej okoliczności co do prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego, uzupełnić braki w odwołaniu oraz zbadać tożsamość obu spraw i stosownie do tego wydać decyzję. Mając powyższe na uwadze - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.