II SA/Gd 931/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 24 maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawdzenia legalności zabudowy działki nr [...], położonej w [...], gm. [...]. W jego trakcie organ ustalił, że inwestor A. S. wybudował na terenie tej działki od strony północnej w 1996 r. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,50 m x 7,05 + taras o wymiarach 2,85m + 4,50 m nietrwale związany z gruntem bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia 12 września 2006 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej jako U.p.b. nakazał wstrzymanie robót budowlanych, zabezpieczenie terenu przed dostępem osób niepowołanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenie określonych dokumentów w terminie do dnia 31 listopada 2006 r. Wobec braku reakcji ze strony A. S. organ I instancji decyzją z dnia 14 grudnia 2006 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 U.p.b. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powyższa decyzja została uchylona w trybie odwoławczym decyzją z dnia 31 marca 2008 r., ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06 z dnia 20 grudnia 2007 r., w którym stwierdzono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 U.p.b. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia 14 lipca 2008 r., na podstawie m.in.: art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 U.p.b. ponownie wstrzymał roboty budowlane przy budowie spornego obiektu. Organ nałożył również na inwestora szereg obowiązków wyznaczając termin ich realizacji na dzień 31 stycznia 2009 r. Wezwał m.in. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu [...], 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi wymaganymi dokumentami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 22 października 2010 r. A. .S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w jego opinii ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło bowiem zagadnienie wstępne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 26 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. Powołując się na treść art. 97 § 1 k.p.a. organ wskazał, że nie zachodzi żadna z czterech przesłanek zawieszenia postępowania wskazana w tym przepisie, w szczególności uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji A. S. wskazał, że w chwili obecnej toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla działki stanowiącej jego własność. Pomimo wydania przez Wójta Gminy K. w dniu 29 października 2009 r. decyzji odmownej i utrzymania jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 25 marca 2010 r., w związku ze złożoną skargą, dopiero od rozstrzygnięcia tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będzie zależał wynik przedmiotowego postępowania, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 97 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za zasadne twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 k.p.a. Podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Wyjaśnił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. oddalił skargę A. S. na decyzję SKO w G. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy na budowę domku letniskowego na działce nr [...] w K.. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Organom zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 U.p.b. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że uzyskanie przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy domku letniskowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie samowoli budowlanej. Wniósł o uchylenie obu postanowień w całości. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, skoro zgodność samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwia jej legalizację, to kwestia uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania do czasu jej uzyskania. Dodał też, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. ma charakter obligatoryjny, zaś odmowa zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiot sporu w niniejszej sprawi sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie odmówiły zawieszenia postępowania, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. To na organie przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej spoczywa obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W wyroku z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97 (LEX Nr 45706) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w ocenie tutejszego Sądu takim zagadnieniem wstępnym jest, co do zasady, rozstrzygnięcie przez Wójta Gminy K. złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w [...] na działce nr [...]. Sąd w tym zakresie nie podziela argumentacji prezentowanej zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, iż w sprawie żadna z czterech przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie występuje. Zgodnie bowiem z wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 U.p.b., w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, iż jego wątpliwości dotyczyły sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Do zalegalizowania samowoli konieczne jest wówczas przedstawienie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą w większości wypadków inwestorzy nie dysponują, co tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. Trybunał podkreślił dalej, iż decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Trybunał wskazał zatem jednoznacznie, iż inwestor może wykazać się przed organami nadzoru budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy było w toku, natomiast przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zagadnienie wstępne zostało prawomocnie rozstrzygnięte decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 14 maja 2010 r., która utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Skoro zatem "zagadnienie wstępne jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" (patrz Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 444), to nie można mówić o prejudycjalnym charakterze postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie. Nie zaszły więc przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.