IV SA/Wa 1963/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uchyliło decyzję Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 1253 m2 dla działki nr ew. [...], 1500 m2 dla działki nr ew. [...], 1500 m2 dla działki nr ew. [...], 1563 m2 dla działki nr ew. [...], 1500 m2 dla działki nr ew. [...] położonych w miejscowości G., które na dzień zbycia stanowiły własność M. W. w wysokości: 1339,10 zł dla działki nr ew. [...] ; 1603,10 zł dla działki nr ew. [...] ; 1603,10 zł dla działki nr [...] ; 1670,40 zł dla działki nr ew. [...] ; 1603,10 zł dla działki nr ew. [...] i w tym zakresie orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r. i umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Burmistrz T. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości. W dniu 23 września 2009 r. M. W. wniosła o uchylenie decyzji Burmistrz T. z dnia [...] maja 2009r. w trybie art. 155 Kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiosła, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009r., wydanej w składzie 7 sędziów, w sprawie sygn. akt II OPS 3/09, stwierdzono, że: "Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". W ocenie skarżącej, za uchyleniem zatem decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Burmistrz T. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., którą ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, zwracając uwagę, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r. jest decyzją ostateczną wskazał, iż zmiana lub uchylenie tej decyzji może nastąpić jedynie w trybie art. 155 Kpa. Podkreślił jednocześnie, iż zmiana w trybie art. 155 Kpa decyzji może dotyczyć tylko decyzji, które nie są wadliwe, ale mają charakter uznaniowy. W ocenie organu, interes społeczny przemawia przeciw uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., albowiem strona postępowania wpłaciła już należną kwotę, która stanowi dochód dla budżetu 2009 roku. Budżet ten został w całości zrealizowany. Ponadto, zdaniem organu, uchwała 7 sędziów NSA nie obowiązuje wstecz, natomiast interpretacja przepisów ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji ostatecznej potwierdzała jej prawidłowość i zgodność z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. podnosząc, że decyzja o pobraniu jednorazowej opłaty jest decyzją uznaniową, za zastosowaniem art. 155 Kpa przemawia zarówno interes społeczny, jak i interes samej skarżącej. W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji naruszył zasadę działania w oparciu o przepisy prawa, zasadę legalizmu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, bowiem pomimo obowiązywania tego samego przepisu ustawy, podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej zostały rożnie potraktowane przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz art. 155 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. W. , uchyliło decyzję Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] i w tym zakresie orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r. i umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, iż stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest co do zasady słuszne, jednak w odniesieniu do spraw ustalenia renty planistycznej przy zbyciu nieruchomości w drodze darowizny na rzecz osoby bliskiej, nie jest ono oczywiste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż o uznaniowości pobrania renty planistycznej w niniejszej sprawie świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące zupełnie odmienne poglądy na temat obowiązku ustalenia renty planistycznej w przypadku darowizny na rzecz osoby bliskiej. Podkreślono, iż treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostała niezmieniona od 22 września 2004 r. Nie pobieranie renty planistycznej w stanie faktycznym, o którym mowa w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego związane jest jedynie z podjęciem uchwały przez NSA, a nie zmianą stanu prawnego w tym zakresie. Brak jest zatem w ocenie Kolegium podstaw do odmiennego traktowania osób zobowiązanych do uiszczenia renty planistycznej, co do których decyzja wydana została przed 10 grudnia 2009r., od tych dla których decyzję taką wydano po dniu wydania uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G. , wnosząc o uwzględnienie przedmiotowej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na: - wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, to jest orzeczenia nie przewidzianego w przepisach prawa – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, - braku uzasadnienia faktycznego i prawnego – naruszenie art. 107 §3 w związku z art. 140 Kpa - wydaniu decyzji po upływie ustawowych terminów – naruszenie art. 35 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wniesionej skargi, Prokurator Rejonowy w G. wskazał, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w sposób jednoznaczny określa rozstrzygnięcia, które mogą zostać wydane przez organ drugiej instancji. Podkreślono, iż uchylając decyzje i umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli przesłankami świadczącymi o bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstawy procesowej do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty - pozytywne czy też negatywne. W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie nie są znane przyczyny, dla których organ orzekł o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest bardzo ogólnikowe i nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Prokuratora, orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, nie jest bowiem prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, która ma charakter reformacyjny (tj. uchylający i orzekający o istocie sprawy) a jednocześnie kasacyjny (umarzający postępowanie pierwszoinstancyjne). Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreślono ponadto, iż postępowanie organu odwoąłwczego prowadzone było z rażącym naruszeniem zarówno art. 35 § 3 Kpa, jak też art. 12 Kpa, bowiem odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji 20 stycznia 2011 r., a decyzja wydana została dopiero w dniu [...] maja2011 r., tj. ponad cztery miesiące od wpływu odwołania. W niniejszej sprawie, w ocenie Prokuratora Rejonowego w G. , skarga została wniesiona ze względu na ochronę zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kpa, której przestrzeganie powinno skutkować rozstrzyganiem spraw i wydawaniem decyzji administracyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w konsekwencji orzekaniem w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Zarówno w interesie społecznym, jak i słusznym interesie strony nie jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzja taka obciążona jest bowiem sankcją nieważności. Konieczne i zasadne jest więc doprowadzenie stanu niniejszej sprawy do zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Przedmiotem wniosku M. W. o zmianę w trybie art. 155 Kpa jest decyzja Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] o powierzchni 1253 m2 dla działki nr ew. [...] , 1500 m2 dla działki nr ew. [...] , 1500 m2 dla działki nr ew. [...] , 1563 m2 dla działki nr ew. [...] , 1500 m2 dla działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G., które na dzień zbycia stanowiły własność M. W. w wysokości: 1339,10 zł dla działki nr ew. [...]; 1603,10 zł dla działki nr ew. [...]; 1603,10 zł dla działki nr [...] ; 1670,40 zł dla działki nr ew. [...] ; 1603,10 zł dla działki nr ew. [...] . Zgodnie z art. 155 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 Kpa.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07, wyrok SN z 12 grudnia 1997 r. III RN / 92/97 - OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Decyzja, o uchylenie której wnosiła M. W. . była decyzją nakładającą na nią obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości stanowiących jej własność nieruchomości. Należy wyraźnie podkreślić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 Kpa sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 Kpa dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011, sygn. akt I OSK 607/10) Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno - prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 Kpa. W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r., wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa, nie jest możliwe. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od zaistnienia dwu przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dla powstania obowiązku świadczenia decydujące jest dojście do skutku czynności prawnej, tj. zbycie nieruchomości przed upływem terminu, o którym mowa wyżej. Zbycie natomiast nieruchomości obliguje właściwy organ administracji do ustalenia jednorazowej opłaty, zwanej rentą planistyczną. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż decyzja w przedmiocie ustalenia renty planistycznej, z uwagi na różne rozumienie przez orzekające sądy pojęcia "zbycia nieruchomości" jest decyzją wydaną w oparciu o uznanie administracyjne. Należy podkreślić, iż powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, jakkolwiek precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "zbycie nieruchomości", nie tworzy natomiast nowego stanu prawnego, a zatem innych przesłanek wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładających na organ obowiązek ustalenia renty planistycznej. Zarówno przed dniem wydania powołanej uchwały jak i obecnie obowiązkiem organów, w sytuacji zaistnienia okoliczności o których jest mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, jest ustalenie stosownej opłaty. Uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji ustalającej rentę planistyczną z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby sanowanie decyzji dotkniętej rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym. Stało by to zatem w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W takim wypadku doszłoby bowiem do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Nie zasługuje również na uwzględnienie ten zarzut skargi, który wskazuje na brak możliwości ze strony organu odwoławczego wydania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej w tym zakresie co do istoty oraz umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji. Należy mieć na uwadze, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 155 Kpa. Uwzględnienie przez organ odwoławczy złożonego przez M. W. wniosku o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz uznanie, iż w sytuacji zbycia nieruchomość poprzez darowanie jej osobie bliskiej nie jest zasadne naliczanie renty planistycznej, musiało skutkować uchyleniem decyzji Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] oraz orzeczeniem co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r. i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy przyjął, jakkolwiek w sposób nieuzasadniony, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji Burmistrza T. z dnia [...] maja 2009 r., należy uznać, iż był uprawniony do wydania rozstrzygniecia o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygniecie to bowiem, mając na uwadze brzmienie przepisu art. 155 Kpa, odpowiada wymogom, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast zarzut naruszenia art. 35 § 3 Kpa, jak też art. 12 Kpa mógł być podniesiony w skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.