II OSK 1432/11

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., którą organ uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzył postępowanie I instancji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W. G., Ł. i J. , gm. G. M., w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], wydzielone dla M. K. (c. S. i Z.), działka nr [...], wydzielona dla J. K. (s. P. i K.) oraz działki nr [...] i [...], wydzielone dla K. S. (s. S. i Z.). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając ponownie sprawę na wniosek M. K. i J. K., uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. Minister błędnie uznał się za organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Rzeszowskiego. Organ wskazał, iż właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. W myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W związku z powyższym obecnie, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Tym samym obecnie w świetle wymienionych przepisów, właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. S., uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania decyzji w tym przedmiocie jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Podlegające weryfikacji w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. zostało wydane na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94) od dnia 1 czerwca 1975 r. przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie. Ustalając zatem w rozpoznawanej sprawie, który organ administracji jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, w oparciu o powołane przepisy stwierdzić należało, że jest to właściwy w sprawie minister. Sprawa dotyczy zaś scalenia i wymiany gruntów, a więc stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym - w ocenie Sądu I instancji - za błędne należy uznać stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w zaskarżonej decyzji, jakoby właściwość organu do rozpatrzenia niniejszej sprawy należało ustalić na dzień orzekania w tej sprawie, tj. w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 178, poz. 1749). Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, który organ jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji (decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r.). Ustalanie organu właściwego do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wbrew temu co wywodzi organ, nie jest też konieczne z uwagi na zmiany jakie zaszły w organizacji organów administracji publicznej od czasu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego. Zmiany te nie spowodowały, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja organu niewymienionego w art. 17 K.p.a. Przepis ten ustala organ wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, stanowiąc ogólnie o tym organie, a więc nie ma znaczenia, że obecnie nie istnieje organ o nazwie "Wojewoda Rzeszowski". Ponadto podnieść należy, że organ o nazwie "wojewoda" do art. 17 K.p.a. został wprowadzony 27 maja 1990 r., a zatem w czasie, kiedy funkcjonował jeszcze w systemie prawa organ o nazwie "Wojewoda Rzeszowski". W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niezgodna z powyżej powołanymi przepisami prawa procesowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi K. S. z naruszeniem kryterium legalności, wskutek wadliwego dopatrzenia się naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało spowodowane błędnym przyjęciem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r., wydanej na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskutek wadliwego przyjęcia, że organ ten naruszył art. 157 § 1 K.p.a., art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.), pomimo, iż organ prawidłowo przyjął, że właściwość organu do rozpatrzenia tej sprawy należy ustalić z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności tj. przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czego wynikiem było prawidłowe ustalenie samorządowego kolegium odwoławczego jako organu właściwego w tej sprawie, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga K. S. powinna zostać oddalona, - art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy skarga K. S. powinna zostać oddalona; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 157 § 1 K.p.a., art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.,) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył te przepisy prawa i jest organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), - § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. jest sprawą dotyczącą wymiany i scalenia gruntów i organem właściwym do jej załatwienia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy obecnie obowiązujące ustawy z 1982 r., wskazujące starostę jako organ I instancji uprawniony do przeprowadzenia postępowania scaleniowego, co w konsekwencji prowadziłoby do wskazania samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 K.p.a., właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r., - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Rzeszowskiego, który wydał decyzję z dnia [...] września 1980 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. W związku z tym właściwość rzeczową organów powinno się w tych sprawach ustalać z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w tego rodzaju sprawach, a potem dopiero organ wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. określany jest więc według nowego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kwestia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 17 kwietnia 2012 r. uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." (II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616). W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, zmierzające do wykazania, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. należało ustalić z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w zakresie właściwości organów w sprawach scalania gruntów i przyjąć właściwość organu w tej sprawie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w sprawach scalania gruntów. Stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skoro decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wydał wojewoda i organ ten pozostaje nadal w strukturze organów administracji publicznej, to organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności powinien być określony na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. w sprawie scalenia gruntów pozostaje organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.