II GSK 817/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 238/11 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w S. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 238/11, wydanym w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w S. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: O. Sp. z o.o., zwana dalej "skarżącą", w dniu 31 maja 2010 r. złożyła w Ministerstwie Gospodarki wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Działanie 9.4 Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych pod tytułem "Budowa Farmy Wiatrowej K. II zlokalizowanej na terenie gminy K.". Pismem z 30 września 2010 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącą o odrzuceniu wniosku z powodu nieuzyskania wystarczającej liczby punktów. Skarżąca złożyła protest, który rozpatrzono negatywnie pismem Ministra Gospodarki z 22 listopada 2010 r., doręczonym w dniu 29 listopada 2010 r. Skarżąca na powyższą informację wniosła odwołanie, w dniu 6 grudnia 2010 r. w formie faksu i w dniu 7 grudnia 2010 r. w formie pisma. Pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował skarżącą o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania, a to z uwagi na wniesienie odwołanie po upływie terminu. Organ wskazał przepis art. 30b ust. 1 zd. Pierwsze ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej "u.z.p.p.r.". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Organ powołał się na odnoszący się do omawianego programu operacyjnego system oceny i wyboru, regulujący m.in. kwestię procedury odwoławczej. W myśl punktu 206 "Odwołanie służy ponownemu rozpatrzeniu kwestii będących przedmiotem protestu. Jest wnoszone na piśmie". Jak wskazał organ, wobec doręczenia skarżącej informacji o wyniku wniesionego protestu w dniu 29 listopada 2010 r., termin wniesienia odwołania upływał w dniu 6 grudnia 2010 r. Zgodnie zaś z punktem 261 wspomnianego programu odwołanie jest wnoszone w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji o rozpatrzeniu protestu. W świetle punktu 261 odwołanie powinno być wniesione w terminie 7 dni od otrzymania rozstrzygnięcia w kwestii złożonego protestu. Toteż, wniesienie odwołania w dniu 7 grudnia 2010 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 stycznia 2011 r. o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił, podzielając stanowisko organu w kwestii wniesienia przez skarżącą odwołania po terminie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, aby skuteczne było wniesione w dniu 6 grudnia 2010 r. odwołania w formie faksu. Sąd pierwszej instancji powołał się na pkt 19A wspomnianego systemu oceny i wyboru. W myśl tego postanowienia "Wszelkie pisma i dokumenty mające zasadnicze znaczenie dla oceny projektu (w tym również w procedurze odwoławczej), rozpoczynające i kończące jej poszczególne etapy winny być formułowane na piśmie. Dokument przesłany faksem stanowi jedynie kopię oryginału, w związku z czym nie może być traktowany jako spełniający wymóg pisemności. Dokumenty przesłane faksem maja charakter informacyjny, a z ich przesłaniem nie wiążą się żadne skutki prawne". Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji powołał art. 30b ust. 5 pkt 1 oraz 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. W myśl art. 30b ust. 5 pkt 1 u.z.p.p.r. nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione po terminie. Stosownie do art. 30b ust. 5 pkt 1 u.z.p.p.r., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok został oparty na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. polegające na przyjęciu, że skuteczne wniesienie środka odwoławczego wymaga wniesienia tegoż środka w siedmiodniowym terminie w formie pisemnej rozumianej jako doręczenie środka odwoławczego opatrzonego oryginalnym podpisem skarżącego mimo, iż ustawa nie reguluje ani kwestii terminów, ani kwestii formy wnoszenia środków odwoławczych (a w szczególności nie definiuje pojęcia "forma pisemna"), i nie zmienia tego zawarte w niej odesłanie do "systemu realizacji programu operacyjnego", gdyż regulacje składające się na ten system nie są źródłami prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30b ust.1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 5 pkt 11 w zw. z art. 5 pkt 1 u.z.p.p.r. polegające na przyjęciu, iż skarżąca jest związana regulacjami zawartymi w dokumentach składających się na "system realizacji programu operacyjnego", mimo, iż pojęcie to - zastosowane w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.- nie zostało ustawowo zdefiniowane, a ponadto zdefiniowane w art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. pojęcie "system realizacji" oznacza zasady i procedury obowiązujące "instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju", do których skarżąca się nie zalicza, gdyż ubiega się o status "beneficjenta" w rozumieniu 5 pkt 1 u.z.p.p.r., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP wyrażającym zasadę praworządności, polegające na niewskazaniu podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie, iż środki odwoławcze, o których mowa art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., dla swojej skuteczności wymagają złożenia ich w terminie siedmiodniowym, w formie dokumentu opatrzonego oryginalnym podpisem, a brak takiego podpisu nie jest brakiem podlegającym uzupełnieniu, 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. polegające na zakwalifikowaniu środka odwoławczego wniesionego faksem w dniu 6 grudnia 2010 r. jako "informacji", a nie środka odwoławczego, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca akcentuje, iż "System realizacji programu operacyjnego" zawiera uregulowania, które nie dotyczą jej z dwóch powodów: gdyż nie są źródłem prawa, oraz skarżąca nie jest "instytucją uczestniczącą w realizacji strategii rozwoju", a tylko do takiej instytucji mogą mieć zastosowania regulacje zawarte w "systemie realizacji". Ponadto, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, skarżąca miała podstawy zakładać, iż oba złożone przez niego środki odwoławcze zostały złożone skutecznie, gdyż oba odpowiadają standardom przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w regulacji wprawdzie wyłączonej omawianą ustawą, ale najbliższej charakterowi postępowania przed Ministrem, zwłaszcza, że ustawa ta sama nie zawiera własnych regulacji interesującej tu materii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano w skardze kasacyjnej zarzuca się, i to w pierwszej kolejności, że wspomniany "system realizacji programu operacyjnego", którego postanowienia zostały zastosowane w sprawie, nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak można rozumieć skargę kasacyjną, tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą stanowić podstawę dla uzasadnienia odmowy przyznania pomocy publicznej, nie zaś regulacje zawarte w "systemie realizacji programu operacyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, podważającego walor prawny systemu realizacji programu, czyli zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu przepisu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., które zawierają także regulacje dotyczące środków odwoławczych, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca. Może co prawda powstać wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa, gdyż system ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak również nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa, a także nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. Tym niemniej, mimo tych mankamentów, należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie projektu realizowanego w trybie powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także organy i instytucje działające na podstawie tej ustawy. Za nadaniem omawianemu systemowi realizacji programu waloru źródła prawa przemawia szereg względów. Omawiane programy operacyjne, których częścią jest system realizacji, zawierający m.in. środki odwoławcze (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.), funkcjonują na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponadto programy te stanowią przedmiot odpowiednich uchwał organów wprowadzających je w życie. Regulacja systemu realizacji programu spełnia też pozostałe kryteria dotyczące źródła prawa. Programy operacyjne, w tym system realizacji, ma charakter generalny i jest skierowany do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach. Gdyby system realizacji programu nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli, pod kątem zgodności działań instytucji zarządzającej z omawianym systemem, nie mogłoby wchodzić w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 351). Z powyższych względów nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 87 ust.1 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, kwestionując nieskutecznie walor prawny systemu realizacji przewidziany w omawianym programie operacyjnym nie zarzuciła jednakże naruszenia w sprawie żadnego z przepisów tego systemu. Nie podlega także uwzględnieniu generalnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tego bowiem przepisu nie stosuje sąd administracyjny przy kontroli rozstrzygnięć dokonywanych na podstawie omawianej ustawy. Wynika to z przepisu art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., który przewiduje inny katalog rozstrzygnięć, aniżeli przewidziano w przepisach art. 145 p.p.s.a. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).